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    省管縣改革陷僵局:各方利益難協(xié)調(diào) 仍缺權(quán)力制約

    放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2020-02-21  來源:中國新聞網(wǎng)
    銅之家訊:在一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現(xiàn),土地、金融、財(cái)政等管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不匹配,經(jīng)濟(jì)體量大而服

    在一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現(xiàn),土地、金融、財(cái)政等管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不匹配,經(jīng)濟(jì)體量大而服務(wù)能力差。要提高服務(wù)能力和行政效率,增強(qiáng)縣域吸納能力,必須在行政架構(gòu)上對(duì)縣域進(jìn)一步放權(quán)松綁。我國多個(gè)省份推進(jìn)的省直管縣試點(diǎn)正試圖對(duì)此有所突破?!督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn),處于艱難探索中的這一改革,目前遇到一些部門為利益“放小不放大,放虛不放實(shí)”、部分地區(qū)不支持、缺乏權(quán)力約束機(jī)制等重重阻力,陷入僵局。

    經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣不僅是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),也是人口集聚地,城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重。但長期以來,我國行政資源、經(jīng)濟(jì)資源主要按行政級(jí)別配置?;鶎臃从?,縣域經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)仍是縣級(jí)構(gòu)架,“大人穿小孩衣服”,土地、金融、財(cái)政、社會(huì)事業(yè)等管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)社會(huì)越來越不匹配。

    昆山市經(jīng)信委主任陶林生說,長期以來,我國以行政縣域的概念管理經(jīng)濟(jì),資源配置根據(jù)行政層級(jí)而非實(shí)際需要??h級(jí)市不能建地鐵、輕軌,不能設(shè)立三甲醫(yī)院。公安編制、海關(guān)、商檢、審批權(quán)限也都按縣級(jí)市設(shè)定,經(jīng)濟(jì)體量巨大而服務(wù)能力薄弱,阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亟需加快改革步伐,向改革要紅利,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

    昆山市2013年下半年的一份統(tǒng)計(jì)顯示,昆山公安只配備了1130名政法專項(xiàng)編制,占實(shí)有人口萬分之五,遠(yuǎn)低于公安部提出的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)警力按人口萬分之二十配備的標(biāo)準(zhǔn)。昆山海關(guān)2012年完成進(jìn)出口總額866億美元,超過全國20多個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的業(yè)務(wù)量,與天津市總量基本持平。但天津海關(guān)有工作人員3000多人,而昆山海關(guān)僅有110人。昆山高樓林立,但消防只有12個(gè)編制。

    而地市代管縣市體制也對(duì)縣域發(fā)展造成障礙。一些地方反映,地市管縣體制不僅造成對(duì)縣域管制過多,還會(huì)使地市為市本級(jí)發(fā)展截留縣市資源。如省級(jí)分配電力、金融、用地等指標(biāo),都是先給地級(jí)市,再由地級(jí)市分配到縣市。近年來,各地“簡政放權(quán)”一定程度釋放了縣域經(jīng)濟(jì)活力,但仍不能解決根本問題,省直管縣才是治本之策。

    目前義烏享有設(shè)區(qū)市的權(quán)限,基本上實(shí)現(xiàn)省直管,文件、會(huì)議直達(dá),財(cái)政及各項(xiàng)指標(biāo)直達(dá),有利于更快捷緊密溝通銜接。義烏的財(cái)政不用經(jīng)過地市,直接跟省里對(duì)接。義烏市財(cái)政局副局長李曉玲說,轉(zhuǎn)移支付資金直接到位,不用地市“二次分配”,避免截留,更公平,效率也更高。

    義烏市發(fā)展改革委主任李洪斌認(rèn)為,國家要積極擴(kuò)大縣域的事權(quán)財(cái)權(quán),穩(wěn)步推進(jìn)簡政放權(quán),凡不涉及重大資源配置的調(diào)控的,一概不要行政審批,要堅(jiān)決放??h域經(jīng)濟(jì)的活力是“放”出來的。

    警惕政府?dāng)U權(quán)趨利侵蝕市場機(jī)制

    《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地調(diào)研了解到,已在多個(gè)省份推行的省直管縣改革,在一定程度上節(jié)省了行政成本、提高了行政效率,促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但部分基層干部和專家表示,當(dāng)前這一改革總體處在探索階段,仍顯“羞羞答答”、力度不夠,且存在財(cái)政體制改革與行政體制改革不同步,省與縣權(quán)限對(duì)接困難、有效約束機(jī)制缺乏等問題。

    根據(jù)2009年財(cái)政部明確的省直管縣改革的時(shí)間表,總體目標(biāo)是2012年底前,全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革,目前時(shí)間已過,但改革并不盡如人意。

    基礎(chǔ)干部和相關(guān)專家普遍反映,雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效,但在當(dāng)前省管縣改革過程中,仍然存在諸多問題和困難。

    首先,部門利益難協(xié)調(diào),部分地區(qū)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣不支持。多個(gè)省份的基層干部反映,垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響,且部門利益有強(qiáng)化趨勢,擴(kuò)權(quán)政策顯得無能為力。一些地方垂直部門也以行政規(guī)章為由,拒絕放權(quán),就算放權(quán)也是“放小不放大,放虛不放實(shí)”,收費(fèi)項(xiàng)目的“放權(quán)”,成為核心問題。

    李洪斌說,從多次簡政放權(quán)的實(shí)踐看,均取得上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)支持。但具體部門由于利益作怪,往往“不樂意”,變了味。簡政放權(quán)過程中“下改上不改”的體制阻力很大。

    《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到,有些地級(jí)市將市級(jí)財(cái)政的財(cái)力更多地投向市區(qū),幫扶縣發(fā)展的積極性有所降低;一些地級(jí)市不愿意再承擔(dān)縣域的配套責(zé)任。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣“有了對(duì)省府的話語權(quán)卻失了市府的支持度”。一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力,甚至出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。

    其次,管理權(quán)限對(duì)接中存在問題,權(quán)力配置不公。河南省社科院專家在對(duì)該省直管縣改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn),在沒有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)的多個(gè)縣份,雖然有36到40個(gè)局委部門與省直部門進(jìn)行了對(duì)接,但其承接的管理權(quán)限受阻。其背后,是市級(jí)部門將本應(yīng)下放給縣的權(quán)限,諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費(fèi)、汽車交易監(jiān)管、招商項(xiàng)目審批、公安權(quán)限、畜牧權(quán)限、民政權(quán)限、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等共計(jì)36至43項(xiàng)實(shí)際權(quán)限未能下放給試點(diǎn)縣。

    再次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”尚缺乏有效的約束機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示,在我國各大省份中,最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個(gè)以上,全國平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄80多個(gè)縣。轄縣大省在改革中遭遇省級(jí)財(cái)政管理半徑激增,從而產(chǎn)生“管理真空”難題。部分專家認(rèn)為,有效監(jiān)督機(jī)制不匹配,極易產(chǎn)生政府的短期化行為,存在“由放而亂”的可能性。

    浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃認(rèn)為,當(dāng)前地方政府均有足夠的投資沖動(dòng),改革后縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)將得到擴(kuò)大,倘若約束不力,則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為,導(dǎo)致為追逐政績而侵蝕市場機(jī)制,也可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖。

    多管齊下打破省直管縣“僵局”

    基層干部和專家認(rèn)為,現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架已經(jīng)阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)活力的釋放,應(yīng)進(jìn)一步加快省直管縣的改革步伐,推進(jìn)市級(jí)政府和垂直部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限有效下放,明確各級(jí)政府權(quán)責(zé),促使財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等,并建立有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

    由于存在多重困難,一些地方出現(xiàn)是否該繼續(xù)推進(jìn)省直管縣改革的質(zhì)疑,多地基層干部和專家建議,應(yīng)明確改革方向,通過以下措施來釋放縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。

    第一,加快改革步伐,進(jìn)行全面改革?!安灰咝叽鸫稹桶l(fā)達(dá)地區(qū)而言,釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)和動(dòng)力、必須加快推行省直管縣改革。”東部某經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣官員認(rèn)為,現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架是在農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)代、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)代以城帶鄉(xiāng)村發(fā)展思路下確定的,當(dāng)前“以城帶鄉(xiāng)”的主體是市縣級(jí)城市,中心城市與農(nóng)民多數(shù)已不是一個(gè)利益共同體。

    專家認(rèn)為,不少地方的省直管縣試點(diǎn)早就進(jìn)行,但目前多數(shù)只是財(cái)權(quán)和部分行政審批權(quán)下放,要實(shí)現(xiàn)減少行政層級(jí)的目標(biāo),必須全面改革。

    十八屆三中全會(huì)《決定》已提出,將進(jìn)一步簡政放權(quán),深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng),一律下放地方和基層管理。

    第二,平衡市縣權(quán)益,重新定位市縣功能,繼續(xù)推進(jìn)市縣分治。河南省社科院專家孟白認(rèn)為,由于涉及省、市、縣權(quán)力格局調(diào)整,試點(diǎn)省在設(shè)計(jì)改革試點(diǎn)方案時(shí),應(yīng)對(duì)市級(jí)政府擔(dān)心的問題給予充分考慮,市級(jí)政府也應(yīng)妥善處理市、縣利益關(guān)系,積極支持改革試點(diǎn)。

    部分專家還建議,某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)。條件得當(dāng)?shù)牡貐^(qū),撤縣建區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整,區(qū)劃調(diào)整有利于充分發(fā)揮市級(jí)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用,提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力,促使縣域經(jīng)濟(jì)盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑,釋放更多增長潛力,但也應(yīng)避免受省直管縣改革影響而盲目撤并,操之過急的問題。

    第三,推進(jìn)市級(jí)政府和垂直部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限有效下放。多地反映,爭取人民銀行、國稅、海關(guān)、電力等中央垂管部門的支持,以及在信貸審批權(quán)限、金融服務(wù)與支持、電力設(shè)施建設(shè)、用電指標(biāo)分配等方面的支持,是省直管縣后普遍需要加快推動(dòng)的工作。

    部分基層干部表示,在涉及重大利益調(diào)整時(shí),省級(jí)要采取強(qiáng)硬監(jiān)督措施,改變市級(jí)政府和垂直部門現(xiàn)行物資、資金項(xiàng)目等發(fā)放渠道和形式,堵住干預(yù)權(quán)限下放的源頭。解決垂直管理部門放權(quán)不足等問題,準(zhǔn)確定位垂直部門與試點(diǎn)縣的權(quán)限和責(zé)任。

    最后,明確各級(jí)政府權(quán)責(zé),促財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等,并建立有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。浙江等地部分基層干部和專家建議,行政體制改革,并非權(quán)力在政府間和部門間的轉(zhuǎn)移,而是要合理界定政府的權(quán)責(zé)。政府要承擔(dān)的是社會(huì)、市場管不了、管不好的事。應(yīng)遵循省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)政劃分和財(cái)力合理配置這一主線,建立權(quán)力下放的有效機(jī)制。

    同時(shí),需要建立省政府和垂直部門共管的監(jiān)督機(jī)制,對(duì)市級(jí)政府下放的權(quán)限進(jìn)行全方位監(jiān)督落實(shí),對(duì)于阻礙權(quán)限下放的人員和單位也要進(jìn)行組織處理,并追究市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任,確保省直部門與縣級(jí)政府權(quán)限對(duì)接。

    稿件除署名外均由陳剛、呂福明、屠國璽、黎昌政、謝云挺采寫

     
     
     
     

     

     
     
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