在一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求與原有行政管理體制的矛盾日漸顯現(xiàn)，土地、金融、財(cái)政等管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)不匹配，經(jīng)濟(jì)體量大而服務(wù)能力差。要提高服務(wù)能力和行政效率，增強(qiáng)縣域吸納能力，必須在行政架構(gòu)上對(duì)縣域進(jìn)一步放權(quán)松綁。我國多個(gè)省份推進(jìn)的省直管縣試點(diǎn)正試圖對(duì)此有所突破?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，處于艱難探索中的這一改革，目前遇到一些部門為利益“放小不放大，放虛不放實(shí)”、部分地區(qū)不支持、缺乏權(quán)力約束機(jī)制等重重阻力，陷入僵局。
經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣不僅是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，也是人口集聚地，城市管理、公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重。但長期以來，我國行政資源、經(jīng)濟(jì)資源主要按行政級(jí)別配置?；鶎臃从?，縣域經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)仍是縣級(jí)構(gòu)架，“大人穿小孩衣服”，土地、金融、財(cái)政、社會(huì)事業(yè)等管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)社會(huì)越來越不匹配。
昆山市經(jīng)信委主任陶林生說，長期以來，我國以行政縣域的概念管理經(jīng)濟(jì)，資源配置根據(jù)行政層級(jí)而非實(shí)際需要?？h級(jí)市不能建地鐵、輕軌，不能設(shè)立三甲醫(yī)院。公安編制、海關(guān)、商檢、審批權(quán)限也都按縣級(jí)市設(shè)定，經(jīng)濟(jì)體量巨大而服務(wù)能力薄弱，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。亟需加快改革步伐，向改革要紅利，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
昆山市2013年下半年的一份統(tǒng)計(jì)顯示，昆山公安只配備了1130名政法專項(xiàng)編制，占實(shí)有人口萬分之五，遠(yuǎn)低于公安部提出的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)警力按人口萬分之二十配備的標(biāo)準(zhǔn)。昆山海關(guān)2012年完成進(jìn)出口總額866億美元，超過全國20多個(gè)省、直轄市和自治區(qū)的業(yè)務(wù)量，與天津市總量基本持平。但天津海關(guān)有工作人員3000多人，而昆山海關(guān)僅有110人。昆山高樓林立，但消防只有12個(gè)編制。
而地市代管縣市體制也對(duì)縣域發(fā)展造成障礙。一些地方反映，地市管縣體制不僅造成對(duì)縣域管制過多，還會(huì)使地市為市本級(jí)發(fā)展截留縣市資源。如省級(jí)分配電力、金融、用地等指標(biāo)，都是先給地級(jí)市，再由地級(jí)市分配到縣市。近年來，各地“簡政放權(quán)”一定程度釋放了縣域經(jīng)濟(jì)活力，但仍不能解決根本問題，省直管縣才是治本之策。
目前義烏享有設(shè)區(qū)市的權(quán)限，基本上實(shí)現(xiàn)省直管，文件、會(huì)議直達(dá)，財(cái)政及各項(xiàng)指標(biāo)直達(dá)，有利于更快捷緊密溝通銜接。義烏的財(cái)政不用經(jīng)過地市，直接跟省里對(duì)接。義烏市財(cái)政局副局長李曉玲說，轉(zhuǎn)移支付資金直接到位，不用地市“二次分配”，避免截留，更公平，效率也更高。
義烏市發(fā)展改革委主任李洪斌認(rèn)為，國家要積極擴(kuò)大縣域的事權(quán)財(cái)權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)簡政放權(quán)，凡不涉及重大資源配置的調(diào)控的，一概不要行政審批，要堅(jiān)決放?？h域經(jīng)濟(jì)的活力是“放”出來的。
警惕政府?dāng)U權(quán)趨利侵蝕市場機(jī)制
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在多地調(diào)研了解到，已在多個(gè)省份推行的省直管縣改革，在一定程度上節(jié)省了行政成本、提高了行政效率，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但部分基層干部和專家表示，當(dāng)前這一改革總體處在探索階段，仍顯“羞羞答答”、力度不夠，且存在財(cái)政體制改革與行政體制改革不同步，省與縣權(quán)限對(duì)接困難、有效約束機(jī)制缺乏等問題。
根據(jù)2009年財(cái)政部明確的省直管縣改革的時(shí)間表，總體目標(biāo)是2012年底前，全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，目前時(shí)間已過，但改革并不盡如人意。
基礎(chǔ)干部和相關(guān)專家普遍反映，雖然不少地方省直管縣改革取得了一定成效，但在當(dāng)前省管縣改革過程中，仍然存在諸多問題和困難。
首先，部門利益難協(xié)調(diào)，部分地區(qū)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣不支持。多個(gè)省份的基層干部反映，垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，且部門利益有強(qiáng)化趨勢，擴(kuò)權(quán)政策顯得無能為力。一些地方垂直部門也以行政規(guī)章為由，拒絕放權(quán)，就算放權(quán)也是“放小不放大，放虛不放實(shí)”，收費(fèi)項(xiàng)目的“放權(quán)”，成為核心問題。
李洪斌說，從多次簡政放權(quán)的實(shí)踐看，均取得上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)支持。但具體部門由于利益作怪，往往“不樂意”，變了味。簡政放權(quán)過程中“下改上不改”的體制阻力很大。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，有些地級(jí)市將市級(jí)財(cái)政的財(cái)力更多地投向市區(qū)，幫扶縣發(fā)展的積極性有所降低；一些地級(jí)市不愿意再承擔(dān)縣域的配套責(zé)任。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣“有了對(duì)省府的話語權(quán)卻失了市府的支持度”。一些地級(jí)市為了保住既得利益不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。
其次，管理權(quán)限對(duì)接中存在問題，權(quán)力配置不公。河南省社科院專家在對(duì)該省直管縣改革的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在沒有擴(kuò)權(quán)基礎(chǔ)的多個(gè)縣份，雖然有36到40個(gè)局委部門與省直部門進(jìn)行了對(duì)接，但其承接的管理權(quán)限受阻。其背后，是市級(jí)部門將本應(yīng)下放給縣的權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費(fèi)、汽車交易監(jiān)管、招商項(xiàng)目審批、公安權(quán)限、畜牧權(quán)限、民政權(quán)限、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等共計(jì)36至43項(xiàng)實(shí)際權(quán)限未能下放給試點(diǎn)縣。
再次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”尚缺乏有效的約束機(jī)制。數(shù)據(jù)顯示，在我國各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下轄縣均在150個(gè)以上，全國平均每個(gè)省級(jí)行政單位下轄80多個(gè)縣。轄縣大省在改革中遭遇省級(jí)財(cái)政管理半徑激增，從而產(chǎn)生“管理真空”難題。部分專家認(rèn)為，有效監(jiān)督機(jī)制不匹配，極易產(chǎn)生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。
浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃認(rèn)為，當(dāng)前地方政府均有足夠的投資沖動(dòng)，改革后縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)將得到擴(kuò)大，倘若約束不力，則極可能出現(xiàn)趨利化短期行為，導(dǎo)致為追逐政績而侵蝕市場機(jī)制，也可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖。
多管齊下打破省直管縣“僵局”
基層干部和專家認(rèn)為，現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架已經(jīng)阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)活力的釋放，應(yīng)進(jìn)一步加快省直管縣的改革步伐，推進(jìn)市級(jí)政府和垂直部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限有效下放，明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)，促使財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等，并建立有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。
由于存在多重困難，一些地方出現(xiàn)是否該繼續(xù)推進(jìn)省直管縣改革的質(zhì)疑，多地基層干部和專家建議，應(yīng)明確改革方向，通過以下措施來釋放縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。
第一，加快改革步伐，進(jìn)行全面改革?！安灰咝叽鸫稹桶l(fā)達(dá)地區(qū)而言，釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)和動(dòng)力、必須加快推行省直管縣改革。”東部某經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣官員認(rèn)為，現(xiàn)有管理模式、行政構(gòu)架是在農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)代、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)代以城帶鄉(xiāng)村發(fā)展思路下確定的，當(dāng)前“以城帶鄉(xiāng)”的主體是市縣級(jí)城市，中心城市與農(nóng)民多數(shù)已不是一個(gè)利益共同體。
專家認(rèn)為，不少地方的省直管縣試點(diǎn)早就進(jìn)行，但目前多數(shù)只是財(cái)權(quán)和部分行政審批權(quán)下放，要實(shí)現(xiàn)減少行政層級(jí)的目標(biāo)，必須全面改革。
十八屆三中全會(huì)《決定》已提出，將進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理……直接面向基層、量大面廣、由地方更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。
第二，平衡市縣權(quán)益，重新定位市縣功能，繼續(xù)推進(jìn)市縣分治。河南省社科院專家孟白認(rèn)為，由于涉及省、市、縣權(quán)力格局調(diào)整，試點(diǎn)省在設(shè)計(jì)改革試點(diǎn)方案時(shí)，應(yīng)對(duì)市級(jí)政府擔(dān)心的問題給予充分考慮，市級(jí)政府也應(yīng)妥善處理市、縣利益關(guān)系，積極支持改革試點(diǎn)。
部分專家還建議，某些市毗連的縣可改為市轄區(qū)。條件得當(dāng)?shù)牡貐^(qū)，撤縣建區(qū)是地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，區(qū)劃調(diào)整有利于充分發(fā)揮市級(jí)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，提高整合統(tǒng)籌區(qū)域資源的能力，促使縣域經(jīng)濟(jì)盡快擺脫農(nóng)業(yè)為主的單一發(fā)展路徑，釋放更多增長潛力，但也應(yīng)避免受省直管縣改革影響而盲目撤并，操之過急的問題。
第三，推進(jìn)市級(jí)政府和垂直部門的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限有效下放。多地反映，爭取人民銀行、國稅、海關(guān)、電力等中央垂管部門的支持，以及在信貸審批權(quán)限、金融服務(wù)與支持、電力設(shè)施建設(shè)、用電指標(biāo)分配等方面的支持，是省直管縣后普遍需要加快推動(dòng)的工作。
部分基層干部表示，在涉及重大利益調(diào)整時(shí)，省級(jí)要采取強(qiáng)硬監(jiān)督措施，改變市級(jí)政府和垂直部門現(xiàn)行物資、資金項(xiàng)目等發(fā)放渠道和形式，堵住干預(yù)權(quán)限下放的源頭。解決垂直管理部門放權(quán)不足等問題，準(zhǔn)確定位垂直部門與試點(diǎn)縣的權(quán)限和責(zé)任。
最后，明確各級(jí)政府權(quán)責(zé)，促財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)等，并建立有效監(jiān)督機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。浙江等地部分基層干部和專家建議，行政體制改革，并非權(quán)力在政府間和部門間的轉(zhuǎn)移，而是要合理界定政府的權(quán)責(zé)。政府要承擔(dān)的是社會(huì)、市場管不了、管不好的事。應(yīng)遵循省級(jí)政府與縣級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)政劃分和財(cái)力合理配置這一主線，建立權(quán)力下放的有效機(jī)制。
同時(shí)，需要建立省政府和垂直部門共管的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)市級(jí)政府下放的權(quán)限進(jìn)行全方位監(jiān)督落實(shí)，對(duì)于阻礙權(quán)限下放的人員和單位也要進(jìn)行組織處理，并追究市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，確保省直部門與縣級(jí)政府權(quán)限對(duì)接。
稿件除署名外均由陳剛、呂福明、屠國璽、黎昌政、謝云挺采寫
