《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 記者、中國經(jīng)濟(jì)研究院研究員 劉德炳|執(zhí)筆
報(bào)告背景
近20年來，隨著中國房地產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，中國城市建設(shè)、地方政府資金、市民生活質(zhì)量、城市周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，獲得了快速發(fā)展和極大改善。這其中的直接貢獻(xiàn)便是土地財(cái)政。土地財(cái)政成為地方政府新的和重要的財(cái)政收入來源，為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動(dòng)”，其財(cái)政支出過度依賴于土地財(cái)政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務(wù)償還的主要渠道，即當(dāng)前被外界所詬病的“土地財(cái)政依賴癥”。
目前對(duì)于“地方債是否過度依賴土地財(cái)政以至壓縮樓市調(diào)控空間、綁架中國經(jīng)濟(jì)”等疑慮，各界爭(zhēng)論不一，但爭(zhēng)論各方卻缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，更沒有一個(gè)量化指標(biāo)。
量化指標(biāo)是分析問題和解決問題的必要基礎(chǔ)。對(duì)于土地財(cái)政而言，有了具體的量化數(shù)據(jù)，可以更清晰地了解和分析土地財(cái)政的現(xiàn)狀和問題，特別是準(zhǔn)確界定和判斷地方債與土地財(cái)政之間的合理依賴度，為房地產(chǎn)政策和地方債務(wù)等重大問題提供分析思路和決策依據(jù)。
報(bào)告的數(shù)據(jù)來源
從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計(jì)廳(局)陸續(xù)公布了各省份政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，這是全國省級(jí)審計(jì)部門第一次集中對(duì)外公布地方債。
從公布的審計(jì)報(bào)告來看，各省級(jí)審計(jì)部門關(guān)于地方債的審計(jì)報(bào)告基本上使用了同樣的報(bào)告格式：主要分為“近年來加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的主要措施”、“政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況”、“全省政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況”、“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”四個(gè)版塊。
而在“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”這個(gè)版塊，審計(jì)部門公布的主要問題有三個(gè)，一是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快，二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，三是地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。
其中，第三個(gè)問題，即“地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級(jí)審計(jì)報(bào)告中最受關(guān)注的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，29個(gè)省份(新疆、西藏、港澳臺(tái)除外)的審計(jì)公告中，在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”時(shí)，有23個(gè)省級(jí)審計(jì)部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。
23個(gè)省份的審計(jì)機(jī)構(gòu)給出了截至2012年底“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值或可供測(cè)算的相關(guān)項(xiàng)數(shù)值。該數(shù)值反映了土地財(cái)政在地方債中的比重，也反映了地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴的程度。因此，我們將審計(jì)報(bào)告中的“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”稱之為“土地財(cái)政依賴度”。
報(bào)告的量化指標(biāo)的計(jì)算方法
“土地財(cái)政依賴度”，即“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的數(shù)值，其計(jì)算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級(jí)地方政府債務(wù)”的總額(即分子)，除以“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”(即分母)得出。
具體來說就是，首先，省級(jí)審計(jì)部門圈定“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”的本省份各級(jí)地方政府的范圍并計(jì)算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級(jí)政府；四川的范圍是“18個(gè)市級(jí)、111個(gè)縣級(jí)政府”(即四川省21個(gè)市(州)、183個(gè)縣(市、區(qū))中，有18個(gè)市級(jí)、111個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)，其他的則不算在內(nèi))。
其次，省級(jí)審計(jì)部門再統(tǒng)計(jì)出本省份“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”(有極個(gè)別省份如四川，其統(tǒng)計(jì)口徑不含省級(jí)政府債務(wù)，只統(tǒng)計(jì)了市縣兩級(jí)政府)。
最后，將以上兩項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”總額除以“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”，從而得出“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”這一數(shù)值。即我們稱之為的“土地財(cái)政依賴度”。
根據(jù)上述的省級(jí)政府審計(jì)部門的公開審計(jì)報(bào)告及其相關(guān)數(shù)據(jù)，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》、中國經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國23個(gè)省份‘土地財(cái)政依賴度’排名報(bào)告”(下稱《報(bào)告》)。
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