中新網(wǎng)北京4月18日電(記者 闞楓) 國家行政學(xué)院、北京師范大學(xué)和社科文獻出版社18日聯(lián)合發(fā)布的《社會體制藍皮書》指出，2013年，中國信訪制度改革持續(xù)推進，信訪形勢呈現(xiàn)出“信升訪降”的良好趨勢。但是，隨著改革深入，信訪工作諸多改革難題待解，走法治化道路是深化和完善信訪制度改革的根本途徑，需要制定統(tǒng)一的國家性信訪法。
信訪制度改革加速推進 “信升訪降”趨勢顯現(xiàn)
2013年，包括網(wǎng)上信訪、取消信訪排名等，中國信訪制度的改革創(chuàng)新引來輿論關(guān)注。18日發(fā)布的這本社會體制藍皮書——《中國社會體制改革報告(2014)》，專門分析了中國信訪制度改革的諸多問題。
藍皮書主編、國家行政 學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心主任龔維斌指出，2013年，信訪制度進行了多項改革，主要表現(xiàn)在探索實行網(wǎng)上信訪受理制度、改革信訪情況通報辦法、建立涉法涉訴信訪事項依法終結(jié)制度三個方面。
正如作者所言，2013年7月1日，國家信訪局全面放開網(wǎng)上投訴受理內(nèi)容，受到社會和群眾的廣泛好評。這份報告提供的數(shù)據(jù)顯示，從放開網(wǎng)上投訴受理到當年11月底，國家信訪局平均每一個工作日受理的投訴在1200件以上，有14個省份網(wǎng)上的投訴量超過了同期群眾來信量。報告稱，“這說明越來越多的群眾開始接受并且選擇以網(wǎng)絡(luò)作為反映訴求的首選方式”。
除了網(wǎng)上信訪受理制度探索，自2013年2月起，中國官方取消信訪排名通報(即對各地重復(fù)進京非正常上訪情況的排名和通報)，實行“點對點、一對一”向地方通報進京非正常上訪情況，一些地方也陸續(xù)開始取消信訪考核和排名。
報告稱，取消信訪考核和排名后，上訪人數(shù)不再與當?shù)卣旁L工作評價直接掛鉤，推動了地方政府把信訪工作重點從以往以“控訪”“截訪”侵犯群眾信訪權(quán)益，轉(zhuǎn)為依法維護群眾信訪權(quán)利，為群眾信訪提供服務(wù)。
此外，2013年12月開始，信訪部門對涉法涉訴信訪事項采取“不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)”，支持政法機關(guān)依法處理涉法涉訴信訪問題。報告稱，涉法涉訴信訪事項依法終結(jié)制度，把涉法涉訴信訪從信訪工作中剝離出去，把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決。
在多項改革并舉的作用下，報告引用數(shù)據(jù)稱，2013年1月至10月，信訪總量是604萬件人次，同比下降2.1%，來信數(shù)量上升3.8%，來訪批次、人次分別同比下降2.1%和3.2%。群眾來信中，給黨委政府提建議的比例提高了3.8個百分點。中國的信訪形勢總體平穩(wěn)，信訪形勢呈現(xiàn)出“信升訪降”的良好趨勢。
“改革信訪制度的目的是為了更好地保護公民的意見表達和訴求表達的權(quán)利”，龔維斌說。
信訪機構(gòu)龐雜繁多歸口不一 改革存諸多“硬骨頭”
雖然，2013年中國信訪制度的改革和創(chuàng)新得到進一步推進，但是，作為一項社會關(guān)注度較高的改革，當前一些中國信訪工作中存在的諸多改革“硬骨頭”也亟待面對。18日發(fā)布的藍皮書同樣專門論述了當前中國信訪制度改革的主要問題。
報告稱，當前中國信訪機構(gòu)龐雜繁多、歸口不一，從橫向上看，黨委系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、軍隊系統(tǒng)和群團組織以及國有大中型企業(yè)和事業(yè)單位，均設(shè)有信訪工作機構(gòu)；從縱向上看，已經(jīng)形成了從中央到省、市、縣四級信訪工作機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，并進一步延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)委會和社區(qū)，基本上形成了“縱向到底、橫向到邊”的信訪工作網(wǎng)絡(luò)。
“中央信訪機構(gòu)與中央各部門及地方信訪機構(gòu)之間沒有嚴格意義上的隸屬關(guān)系，中央信訪機構(gòu)對地方、中央直屬部門的信訪機構(gòu)之間的管制協(xié)調(diào)能力十分有限，缺乏強制約束力。 ”
此外，針對信訪終結(jié)機制，報告提出，《信訪條例》雖然規(guī)定了信訪終結(jié)機制，但實踐中的終結(jié)措施、手段不具備可操作性，終結(jié)標準不明確，當事人極易就同一事實和理由反復(fù)不停地找各級機關(guān)尋求解決，這也是纏訪、重復(fù)信訪數(shù)量居高不下的重要原因。
“一方面強調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔、堵、卡、截，保證信訪渠道的暢通，保障群眾民主權(quán)利的實現(xiàn)；另一方面，又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復(fù)上訪。”報告稱，當前信訪相關(guān)制度要求之間存有矛盾。
法治化是信訪改革根本路徑 吁制定國家信訪法
中共十八屆三中全會明確提出“改革信訪工作制度”，這份報告在探討信訪制度改革的方向時，提出“走法治化道路是深化和完善信訪制度改革的根本途徑?！贬槍ι鲜龈母铩坝补穷^”，報告建議制定統(tǒng)一的國家性信訪法。
報告稱，在中國的法律淵源中，憲法具有最高效力，其次為全國人大及其常委會制定的法律，第三為國務(wù)院制定的行政法規(guī)。2005年的《信訪條例》作為信訪工作法律制度體系中的主體性法規(guī)，是規(guī)范各級人民政府及其信訪部門的重要行政法規(guī)，在中國多元法律體系中處于第三效力等級。
“由于效力等級低，一方面使得部分國家機關(guān)從事信訪工作的權(quán)力來源無實證法支持；另一方面也與信訪制度作為我國一項重要的政治參與和權(quán)利救濟機制在社會生活中的重要性不相適應(yīng)。”報告稱，需要制定統(tǒng)一的國家性信訪法解決此效力層級問題。
此外，由于現(xiàn)行《信訪條例》效力層級低方面的問題，實踐中出現(xiàn)對人大信訪、政協(xié)信訪、軍隊信訪等其他系統(tǒng)信訪無法統(tǒng)一調(diào)整、規(guī)制的問題。
報告建議“在信訪立法中應(yīng)明確提高信訪的立法位階，由全國人大或全國人大常委會直接立法；統(tǒng)一規(guī)范全國各類信訪機構(gòu)的地位、組成、編制、預(yù)算、工作制度和工作規(guī)程等。”
報告進一步指出，信訪法應(yīng)首先明確信訪制度的性質(zhì)和法律定位問題，信訪制度應(yīng)是中國核心政治制度如人民代表大會、司法等制度以外，配合、補充其正常運轉(zhuǎn)的輔助政治制度。
由于信訪問題涉及面廣、成因復(fù)雜等特點，報告還特別強調(diào)，“信訪立法較其他法律而言，更具有開放性和關(guān)聯(lián)性，尤其需要注意與其他相關(guān)法律法規(guī)的銜接性問題?！?完)
