社會(huì)養(yǎng)老保障體系建設(shè)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的一個(gè)組成部分。上世紀(jì)90年代后期建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既為改革中的就業(yè)崗位變動(dòng)設(shè)置了企業(yè)職工養(yǎng)老安全網(wǎng)，又構(gòu)建了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人口老齡化相匹配的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。然而機(jī)關(guān)事業(yè)單位特別是公務(wù)員養(yǎng)老制度依然保持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的等級(jí)制退休待遇保障。
在這兩種養(yǎng)老制度并行的十多年里，不同制度下養(yǎng)老金的平均給付水平差距拉大，不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)企業(yè)職工及退休者強(qiáng)烈不滿，而且也引起政府決策層的關(guān)注。2008年，包括整合“雙軌制”養(yǎng)老安排在內(nèi)的事業(yè)單位改革開(kāi)始在廣東、上海等省市試點(diǎn)?？墒怯捎诠珓?wù)員在改革中例外，事業(yè)單位人員順勢(shì)攀比，雙軌制整合遭遇重重阻力而遲滯不前。
現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老制度安排何止是僅有“雙軌”，考慮到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，“多軌制”的提法更符合實(shí)際情況。多軌制養(yǎng)老安排中內(nèi)含的規(guī)則不一，使得不同身份的利益相關(guān)群體之間在義務(wù)和待遇上的攀比愈演愈烈。這不但有損社會(huì)養(yǎng)老保障體系的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，而且還導(dǎo)致社會(huì)疏離與日俱增。因此，整合社會(huì)養(yǎng)老保障體系中的多軌制，既是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要步驟，也是繼續(xù)推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和增強(qiáng)社會(huì)均衡的有效措施。
基于預(yù)防老年貧窮、熨平生命周期消費(fèi)和激勵(lì)勞動(dòng)者市場(chǎng)表現(xiàn)的考慮，可對(duì)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)制度從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)：
建立覆蓋全體國(guó)民的普惠制公共養(yǎng)老金
第一，合并城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將財(cái)政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金分離出來(lái)，轉(zhuǎn)化為覆蓋全體國(guó)民的普惠制公共養(yǎng)老金。
全國(guó)統(tǒng)一的公共養(yǎng)老金給付水平，可以參照最低生活保障(低保)標(biāo)準(zhǔn)確定，地方政府則根據(jù)當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平，動(dòng)用地方財(cái)政資金加以調(diào)整。這種做法，與現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)安排別無(wú)二致。
對(duì)于普惠制公共養(yǎng)老金的質(zhì)疑主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面，一是它將墊高整個(gè)養(yǎng)老保障體系的成本卻未見(jiàn)得能消除不公平；二是城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一則會(huì)財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。
普惠制公共養(yǎng)老金的首要功能是預(yù)防和消除老年貧窮，而非化解現(xiàn)有養(yǎng)老保障體系的所有問(wèn)題。2009年，老年人約占農(nóng)村低保人口的34%。2010年，城鎮(zhèn)老齡人口中有23%左右的人月均收入370元，但空巢老人每月的醫(yī)療開(kāi)支就達(dá)153元，其生活之困窘由此可見(jiàn)一斑。此外，當(dāng)前的低收入就業(yè)者特別是其中的女性，即使參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于不得不選擇最低繳費(fèi)基數(shù)，加之正規(guī)就業(yè)時(shí)間及保險(xiǎn)繳費(fèi)年限較短，到退休時(shí)也將由于養(yǎng)老金數(shù)額過(guò)少而難免陷入貧窮。因此，普惠制公共養(yǎng)老金與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和老年照料保險(xiǎn)相匹配，對(duì)于每一位國(guó)民特別是低收入者可謂最終兜底的安全網(wǎng)。
普惠制的公共養(yǎng)老金無(wú)疑也有利于勞動(dòng)力流動(dòng)。在就業(yè)市場(chǎng)中，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)周期還是結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的供需變化，都可能會(huì)使勞動(dòng)者在失業(yè)和就業(yè)、正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)之間變換位置，或是出于其他原因在就業(yè)崗位和地域之間遷移。如今，中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力當(dāng)中(包括農(nóng)村遷移工人)有一半以上的非正規(guī)就業(yè)者。其中多數(shù)非熟練勞動(dòng)者的就業(yè)和收入不穩(wěn)定(農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力也具有收入不穩(wěn)定特征)，故而保險(xiǎn)費(fèi)征收成本也相對(duì)高昂。這些都會(huì)影響他們的繳費(fèi)連續(xù)性，普惠制公共養(yǎng)老金的非繳費(fèi)特征，恰好化解了這一難題。
此外，普惠制的公共養(yǎng)老金本身即有縮小城鄉(xiāng)差別和減少不公平的作用。
從長(zhǎng)期看，以貧困線或低保線為基準(zhǔn)確定普惠制公共養(yǎng)老金給付水平的做法，不但由于其兼容所有利益相關(guān)者的基本生存需求而具有凝聚和穩(wěn)定社會(huì)的功能，而且還因省卻家計(jì)調(diào)查而顯著減少運(yùn)行管理成本。如果僅計(jì)算每年的發(fā)放金額，其總量大約相當(dāng)于同期G D P的半個(gè)百分點(diǎn)?？梢?jiàn)，這一制度亦具有財(cái)務(wù)可行性。就近期的多軌制整合而言，有了廣泛認(rèn)同的公共養(yǎng)老金基礎(chǔ)，推進(jìn)其他養(yǎng)老政策改革的政治可行性也將大為增加。
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