京津冀協(xié)作與區(qū)域融合的時(shí)機(jī)來(lái)了
京津冀合作命題由來(lái)已久。當(dāng)下，首都經(jīng)濟(jì)圈主要是指京津以及其周邊的河北省各中心城市組成的城市圈，即北京、天津兩個(gè)直轄市以及河北省的石家莊、秦皇島、唐山、保定、廊坊、滄州、承德、張家口8個(gè)城市，簡(jiǎn)稱“2+8城市體系”。伴隨這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)與基礎(chǔ)設(shè)施完善，逐步擴(kuò)大到整個(gè)河北省，乃至環(huán)渤海其它城市，“京津冀”地區(qū)實(shí)際上是環(huán)渤海及北方城市帶的核心。
京津冀經(jīng)濟(jì)協(xié)作或首都經(jīng)濟(jì)圈協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)城市化進(jìn)入中后期的一個(gè)標(biāo)志，是中心城市由點(diǎn)狀聚集向網(wǎng)絡(luò)分散過(guò)渡的表現(xiàn)。但在利益攸關(guān)方缺乏互補(bǔ)共贏訴求情況下，京津冀深度協(xié)作問(wèn)題始終未能得到有效解決。京津兩市一支獨(dú)秀，對(duì)周邊的河北省各城市拉動(dòng)較小，與珠三角與長(zhǎng)三角相比，缺乏完備的城市體系，缺少影響較大的二線城市(副省級(jí)城市和省會(huì)城市)和實(shí)力較強(qiáng)的三線城市(地級(jí)中心城市)，各城市之間功能互補(bǔ)性不強(qiáng)，協(xié)調(diào)性較差，競(jìng)爭(zhēng)大于合作。這不但制約京津冀區(qū)域發(fā)展，也影響環(huán)渤海及北方城市帶整體發(fā)展。
新世紀(jì)初，隨著北京申奧成功，以及北京沙塵暴問(wèn)題凸顯，“京津冀(北)空間發(fā)展規(guī)劃”完成與建議實(shí)施，從區(qū)域視角謀劃“大北京”發(fā)展與京津冀協(xié)作問(wèn)題提到議事日程上來(lái)。以首鋼遷往唐山為起點(diǎn)，拉開(kāi)了首都與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的序幕。北京CBD的崛起，天津?yàn)I海新區(qū)的開(kāi)發(fā)，以及唐山曹妃甸工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，促使首都經(jīng)濟(jì)圈基本框架形成。一批中央企事業(yè)單位落戶燕郊、涿州、唐山，北京中小企業(yè)遷駐固安和永清，京津高鐵開(kāi)通，天津作為北方經(jīng)濟(jì)中心的逐步確立，首都新機(jī)場(chǎng)定建南城等一系列重大舉措，使得京津冀一體化進(jìn)程有了一定實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
近10多年來(lái)，北京作為首都的獨(dú)特魅力以及產(chǎn)業(yè)層次多樣化，使得外來(lái)人口大量涌入，15年間凈增人口900多萬(wàn)，年均增加60多萬(wàn)，促使房地產(chǎn)投資與租賃業(yè)快速發(fā)展，房?jī)r(jià)虛高攀升。隨著居民收入增加和小汽車步入家庭，交通擁堵日趨嚴(yán)重。區(qū)域重化工業(yè)污染、市內(nèi)汽車污染、工業(yè)污染交織在一起，環(huán)境質(zhì)量急劇下降，“沙塵暴暫趨示弱，霧霾又籠罩京城”。房?jī)r(jià)高企、交通擁堵、環(huán)境污染這一系列大都市病爆發(fā)出來(lái)，使得全社會(huì)都在擔(dān)憂北京市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，甚至再次熱議“遷都”問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，解決北京交通擁堵、房?jī)r(jià)畸高、環(huán)境污染的意義，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了治理“大都市病”的范疇，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了北京市本身的能力。在這一背景下，京津冀合作問(wèn)題再一次提到議事日程上來(lái)。特別是不久前，習(xí)近平總書記對(duì)京津冀經(jīng)濟(jì)協(xié)作提出了明確指示。李克強(qiáng)總理進(jìn)一步提出，要加強(qiáng)“京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作”，這從中央最高決策層發(fā)出的聲音無(wú)疑表明了問(wèn)題到了最為緊迫的程度。民心所向、萬(wàn)眾歸一，應(yīng)該說(shuō)根治問(wèn)題的時(shí)間到了，京津冀協(xié)作與區(qū)域融合的時(shí)機(jī)來(lái)了。
亟待厘清的三大認(rèn)識(shí)障礙
然而，行動(dòng)的協(xié)調(diào)來(lái)源于客觀需要與認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一。目前客觀需要毋庸置疑，但京津冀合作面臨三大認(rèn)識(shí)障礙，亟待厘清。
問(wèn)題一：財(cái)政收入求解。按照當(dāng)前的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，北京將要把一部分經(jīng)濟(jì)功能逐漸剝離出去。那么，剝離后的北京財(cái)政收入將如何保證？一旦財(cái)政收入減少，很可能會(huì)影響民生支出，影響百姓福利。問(wèn)題二：離京難度求解。按照有關(guān)規(guī)劃，在保定建立政治副中心，北京將要把部分高校和研究機(jī)構(gòu)、央企搬離，這無(wú)疑是一個(gè)大工程。很多求學(xué)者都把北京當(dāng)做夢(mèng)想中的求學(xué)城市，一旦搬離北京，大學(xué)的文化底蘊(yùn)如何求存？問(wèn)題三：能否破解北京的大城市?。烤┙蚣揭惑w化的初衷是破解北京當(dāng)前擁堵、污染等問(wèn)題。但早兩年北京內(nèi)城的疏導(dǎo)，卻是疏了又擁入，反復(fù)如此。當(dāng)前京津冀一體化，能否真正破解北京的大城市??？但要想推進(jìn)京津冀一體化，這些難題無(wú)疑都需一一破解。
溫故而知新。改革開(kāi)放以來(lái)，北京人口激增年份有三個(gè)節(jié)點(diǎn)：一是1994年-1995年，主要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立與通貨膨脹影響，人口流動(dòng)加速，來(lái)京人口趨于增長(zhǎng)；二是1999年-2000年，主要受住宅商品化與北京大規(guī)模城市建設(shè)影響，外地進(jìn)京購(gòu)房人口增加；三是2006年以來(lái)，常住人口呈逐年大幅增加趨勢(shì)，由1600萬(wàn)急劇增加到2100萬(wàn)，年均增加70多萬(wàn)人口，外來(lái)人口由400萬(wàn)激增到近800萬(wàn)，這與北京舉辦奧運(yùn)會(huì)與建設(shè)世界城市目標(biāo)確立有關(guān)?？傊?，北京城市建設(shè)與快速發(fā)展預(yù)期、人口涌入對(duì)城市住宅價(jià)格攀升形成連鎖互動(dòng)效應(yīng)。
對(duì)于問(wèn)題一，短短的12年時(shí)間里，不包括北京農(nóng)村人口在內(nèi)的常住城鎮(zhèn)人口由1080萬(wàn)增加到1780萬(wàn)，增加了近70%，新增人口主要集中在城市核心區(qū)，無(wú)疑加大了城市交通、住房、環(huán)境壓力。與此同時(shí)，工業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)在這一期間得到快速發(fā)展，也支撐了大量外來(lái)人口就業(yè)需求，但利稅比例較低。以工業(yè)為例，目前僅占GDP的18.4%，即使這些產(chǎn)業(yè)全部外遷，也不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成太大影響。北京財(cái)政主要來(lái)源是金融、旅游、高新技術(shù)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。以第二產(chǎn)業(yè)為例，212萬(wàn)人的就業(yè)，占全市就業(yè)人口的20%，地稅收入僅326億元，人均1.5萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于全市職工人均地稅3萬(wàn)元平均水平。因此，第二產(chǎn)業(yè)占北京市稅收比例不足10%，貢獻(xiàn)率較低。因此，第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)北京市財(cái)政影響不大。
對(duì)于問(wèn)題二，北京作為全國(guó)首都和歷史文化名城，是全國(guó)人民心靈的家園，讓任何一個(gè)人離開(kāi)這座城市的確很難。但為了北京的可持續(xù)發(fā)展，再難的事也是有補(bǔ)救辦法的。實(shí)現(xiàn)京津冀一體化無(wú)疑可以放大首都的區(qū)域邊界，承載更多的北京人口，減緩北京的壓力，也促進(jìn)河北和天津的發(fā)展，是一個(gè)雙贏的選擇。世界一些國(guó)家和地區(qū)的首位城市人口大多占到總?cè)丝诘?%以上。北京作為邁向世界城市的大國(guó)首都，無(wú)疑將成為全國(guó)首位城市。按此計(jì)算，我國(guó)首位城市的人口將達(dá)6800萬(wàn)，顯然僅僅靠北京自身無(wú)法承載如此多的人口，即便是將天津市整體考慮進(jìn)來(lái)仍無(wú)法承載如此多的人口。因此，將河北省，特別是河北省北半部分，即環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈各縣市，納入首都地區(qū)，是必然的選擇。這樣形成的京畿地區(qū)能容納更多的人口，分散北京的非首都功能，為北京減負(fù)，有利于減緩“城市病”，也為周邊地區(qū)注入經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。可通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、管理體制統(tǒng)一等措施實(shí)現(xiàn)“同城化效應(yīng)”，使得遷出人口同樣具有“首都?xì)w屬感”，減小離京難度。
對(duì)于問(wèn)題三，我們認(rèn)為京津冀一體化，或者說(shuō)京畿地區(qū)構(gòu)建，對(duì)于北京緩解交通擁堵、環(huán)境污染、降低虛高房?jī)r(jià)等問(wèn)題具有“釜底抽薪”作用。盡管過(guò)去北京在“十二五”規(guī)劃等有關(guān)規(guī)劃中出臺(tái)了相應(yīng)措施，以期治愈日趨嚴(yán)重的“大城市病”，但諸多措施只是對(duì)“大城市病”個(gè)別現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)，治標(biāo)不治本。近些年北京內(nèi)城的疏導(dǎo)，之所以疏了又擁入，反復(fù)無(wú)效的原因就是“遷人不遷產(chǎn)”。因此，今后京津冀一體化，必須實(shí)行“遷產(chǎn)帶遷人”方式，從根本上減少中心城區(qū)的人口密度，來(lái)真正破解北京的大城市病。
京津冀如何互利共贏
京津冀協(xié)作發(fā)展必須瞄準(zhǔn)打造功能完整的世界級(jí)城市群目標(biāo)，著力抓好城市產(chǎn)業(yè)分工。
當(dāng)前，綠色環(huán)保、集約智慧成為城市區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)趨勢(shì)，這是對(duì)高耗能、破壞環(huán)境的傳統(tǒng)發(fā)展方式的一次革新?！靶〕叨燃?、大尺度分散”的城市區(qū)域空間格局成為既發(fā)揮城市集聚效應(yīng)，又克服大城市病的重要舉措。未來(lái)的京畿地區(qū)就是要形成“都市核心緊湊化”與“都市整體區(qū)域化”相均衡的空間格局。其中北京五環(huán)以內(nèi)是首都核心區(qū)，主要是政治中心、文化中心和經(jīng)濟(jì)管理中心，天津、保定、唐山等構(gòu)成首都經(jīng)濟(jì)、文化副中心，張家口和承德形成生態(tài)屏障，保護(hù)北京的水源地、阻擋北部風(fēng)沙。
北京必須繼續(xù)堅(jiān)持“人文北京、科技北京和綠色北京”的理念，以城市人文與自然環(huán)境綜合建設(shè)為切入點(diǎn)，以高端要素聚集為抓手，轉(zhuǎn)移中低端產(chǎn)業(yè)，瞄準(zhǔn)世界經(jīng)濟(jì)前沿大力發(fā)展高端服務(wù)業(yè)與戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。大力促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈基礎(chǔ)設(shè)施一體化進(jìn)程，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城市分工體系，通過(guò)城市群建設(shè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的銜接，抓住研發(fā)和設(shè)計(jì)、銷售和商務(wù)服務(wù)這一產(chǎn)品價(jià)值鏈“微笑曲線”兩端，轉(zhuǎn)移加工制造等中間環(huán)節(jié)到首都經(jīng)濟(jì)圈中的其他城市。北京現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)大量外遷至天津和河北，進(jìn)一步優(yōu)化北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系。同時(shí)，隨著北京產(chǎn)業(yè)的“外溢”，必然帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得京津冀形成互利共贏。
首先，北京作為首都經(jīng)濟(jì)圈的核心，應(yīng)致力于建設(shè)世界城市，重點(diǎn)發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，組建環(huán)京七環(huán)，將北京周邊中小城市建設(shè)成為功能完善的衛(wèi)星城，承載相關(guān)的首都主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分擔(dān)北京中心城區(qū)的人口壓力，形成反聚焦力。
其次，北京應(yīng)著重發(fā)展產(chǎn)業(yè)總部與研發(fā)銷售中心，逐步將生產(chǎn)基地遷移到環(huán)首都城市圈的各中心城市。食品、醫(yī)藥、文化用品制造業(yè)等主要遷往承德、張家口等北部城市，電子、機(jī)械、汽車、冶金、化工等產(chǎn)業(yè)應(yīng)主要遷往保定、唐山、滄州等城市。天津市濱海新區(qū)應(yīng)大力發(fā)展高端制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，低端產(chǎn)業(yè)也應(yīng)逐步向周邊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。
此外，加快首都經(jīng)濟(jì)圈核心區(qū)域與外圍城市帶及其它北方城市帶的一體化進(jìn)程。首都經(jīng)濟(jì)圈外圍城市帶及其它北方城市帶主要由北方各省省會(huì)和中心城市組成，與首都經(jīng)濟(jì)圈核心區(qū)聯(lián)系較為密切，在獲取核心區(qū)人才、技術(shù)和市場(chǎng)等方面具有優(yōu)勢(shì)。要進(jìn)一步通過(guò)便捷的高速鐵路網(wǎng)將這些城市帶與核心區(qū)進(jìn)行有效銜接，并通過(guò)制度創(chuàng)新降低城市帶發(fā)展的交易成本，積極推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈一體化，形成區(qū)域合力，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。
京津冀協(xié)作發(fā)展的三部曲
京津冀協(xié)作發(fā)展將有利于北京成為世界城市，有利于環(huán)渤海及北方城市帶的發(fā)展，有利于中華文明偉大復(fù)興，意義重大，任務(wù)艱巨，宜于分步實(shí)施。
近期(3年內(nèi))主要應(yīng)謀劃好與北京中心城區(qū)聯(lián)系最為密切的北京周邊地區(qū)，具體主要指廊坊市區(qū)及東部三個(gè)縣(市)——三河、大廠和香河，以及涿州、固安、永清等縣(市)，與北京遠(yuǎn)郊區(qū)的平谷、密云、懷柔、延慶等組建北京七環(huán)。
中期(3-5年)通過(guò)高速公路和城際鐵路連接天津、石家莊、秦皇島、唐山、保定、承德、張家口等城市市區(qū)，構(gòu)建環(huán)首都城市圈。
遠(yuǎn)期(5年后)建設(shè)由濟(jì)南、青島、大連、沈陽(yáng)、呼和浩特、太原和鄭州等二級(jí)城市和中小城市組成的環(huán)渤海城市圈，構(gòu)建首都經(jīng)濟(jì)圈的外圍城市帶，并與未來(lái)的哈(爾濱)長(zhǎng)(春)城市群，西(安)蘭(州)城市群相連，形成北方城市帶。
但無(wú)論哪一階段，體制機(jī)制整合、交通設(shè)施先行、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)發(fā)展無(wú)疑都是京津冀一體化最為關(guān)鍵的三部曲。期待著京津冀融合能夠順利推進(jìn)，北京實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，早日建成世界城市。(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、城市經(jīng)濟(jì)研究室主任劉治彥)(人民論壇)
