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    地方債開(kāi)“明渠”試水市場(chǎng)化 “暗道”疏堵仍不易

    放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2020-02-27  來(lái)源:中國(guó)新聞網(wǎng)
    銅之家訊:中新網(wǎng)杭州8月4日電 (見(jiàn)習(xí)記者倪晨琪)近幾年,中央為規(guī)范地方舉債,開(kāi)明渠、堵暗道,地方債從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”再到目

    中新網(wǎng)杭州8月4日電 (見(jiàn)習(xí)記者倪晨琪)近幾年,中央為規(guī)范地方舉債,開(kāi)明渠、堵暗道,地方債從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”再到目前10個(gè)“自發(fā)自還”試點(diǎn),一套硬性約束機(jī)制開(kāi)始建立,地發(fā)債拉開(kāi)市場(chǎng)化序幕。

    地方債借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn),試水市場(chǎng)化進(jìn)程,能否沖破其原有的固化頑疾,倒逼改革,尚不可知。

    浙江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)徐劍鋒對(duì)此表示,“自發(fā)自還”模式下,最重要的是財(cái)政預(yù)算的透明化與規(guī)范化,要避免地方發(fā)債收入成為地方領(lǐng)導(dǎo)人隨意募集收入與開(kāi)支的工具。如果地方公債的發(fā)行程序不公開(kāi)、不透明、不規(guī)范,不接受人大與公眾的制度化監(jiān)督管理,就可能異化走樣,加劇地方財(cái)政金融危機(jī)。

    開(kāi)明渠地方債試水市場(chǎng)化

    2014年4月底,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》指出,規(guī)范政府舉債融資制度。

    5月,財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》,地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),2014年上海、廣東、山東、北京、寧夏、青島等10省市獲得試點(diǎn)資格。

    6月24日廣東率先發(fā)行自發(fā)自還的“廣東債”,共計(jì)發(fā)行148億元人民幣;7月11日,山東也發(fā)行了自發(fā)自還的“山東債”,共計(jì)137億元人民幣;江蘇省在7月24日亦成功招標(biāo)發(fā)行其2014年自發(fā)自還地方債。據(jù)記者了解,浙江省目前也正在籌備發(fā)行工作。

    “地方政府應(yīng)該采取自發(fā)自還的形式,這是健康財(cái)稅體制下的正常舉動(dòng)?!敝袊?guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、浙江工商大學(xué)財(cái)稅研究所所長(zhǎng)郭宏寶對(duì)記者說(shuō)到。

    郭宏寶指出,財(cái)政支出現(xiàn)為剛性增加,但現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較為頻繁,收入隨之波動(dòng),發(fā)債有利于平緩經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)財(cái)政收支的影響;地方政府以債券形式進(jìn)行融資,債券品種增加,也為貨幣政策的實(shí)行提供更多的政策空間。

    浙江大學(xué)財(cái)政研究所副所長(zhǎng)、財(cái)政學(xué)教授鄭備軍也指出,自發(fā)自還試點(diǎn)的開(kāi)展是化解地方債務(wù)沒(méi)辦法的辦法,地方債務(wù)總體規(guī)模20多萬(wàn)億,真的比較嚴(yán)重,必須規(guī)范起來(lái)。但是由于現(xiàn)階段中國(guó)體制的問(wèn)題,各種亂象存在,上行下效,在實(shí)踐上還是有很大問(wèn)題。政府需要發(fā)揮更大的、更正確、更清醒的決策作用。

    利率偏低成市場(chǎng)疑問(wèn)

    徐劍鋒在接受記者采訪時(shí)表示,因地方公債發(fā)行的公開(kāi)透明與規(guī)范,債券的利率由地方政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的金融市場(chǎng)利率,發(fā)債收入的使用效率,以及政府的信用等級(jí)等因素來(lái)確定。因此,地方公債利率要低于此前地方政府融資平臺(tái)的利率,但會(huì)高于國(guó)家公債的發(fā)行利率。

    但是數(shù)據(jù)顯示,今年廣東債的發(fā)行利率就與同期限國(guó)債持平;而山東債發(fā)行時(shí),利率居然比同期限國(guó)債低20基點(diǎn),遠(yuǎn)低于市場(chǎng)預(yù)期;江蘇債中三個(gè)期限品種中標(biāo)利率均接近同期限國(guó)債估值水平。

    再看浙江省,2011年至2013年間,其通過(guò)“自發(fā)代還”模式,發(fā)行地方政府債券共計(jì)272億元。其中,2011年發(fā)行67億元,3年期33億元、5年期34億元,利率分別為3.01%、3.24%;2012年發(fā)行87億元,5年期、7年期各43.5億元,利率分別為3.30%、3.47%。2013年發(fā)行118億元,5年期、7年期各59億元,利率分別為3.96%、4.17%。

    無(wú)論是試點(diǎn)的自發(fā)自還,還是先前的自發(fā)代還地方債利率,普遍較低的發(fā)行利率,讓很多投資者唏噓不已。

    郭宏寶對(duì)此指出,地方債的發(fā)行利率理論上應(yīng)該是要高于國(guó)債利率。但是現(xiàn)在地方債試點(diǎn)的相關(guān)操作還不完善。地方債承銷(xiāo)模式可能是導(dǎo)致其利率偏低的一個(gè)重要原因。據(jù)其了解,包括浙江省在內(nèi)的地方債現(xiàn)在多為銀行或金融機(jī)構(gòu)承銷(xiāo),有些地方政府與銀行的“協(xié)作”一定程度上影響了債券的利率水平。

    記者同時(shí)也向浙江省財(cái)政廳的相關(guān)負(fù)責(zé)人詢(xún)問(wèn)了有關(guān)“浙江債”自發(fā)自還的發(fā)行規(guī)模、期限以及利率等相關(guān)細(xì)節(jié)問(wèn)題,但是該相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,由于政府、專(zhuān)家正在商討發(fā)債方案,不便向記者透露更多消息。

    徐劍鋒向記者表示,無(wú)論是中央政府代發(fā)或自發(fā)代還,都隱含著中央政府作為“最后債付人”的隱性擔(dān)保,所以此前發(fā)行的債券,發(fā)行利率基本沒(méi)有差異。而“自發(fā)自還”模式下,財(cái)政部不再代辦還本付息,“隱性擔(dān)保”逐漸去除,債券利率將據(jù)信用評(píng)級(jí)決定。不同地區(qū)的公債發(fā)行利率應(yīng)該呈現(xiàn)差異化、市場(chǎng)化的局面。

      中央還會(huì)兜底嗎

    財(cái)政部剛剛公布的財(cái)政收支情況顯示,今年5月份,全國(guó)財(cái)政收入13670億元,比去年同月增加921億元,增長(zhǎng)7.2%,增速出現(xiàn)小幅回落;另一方面,5月財(cái)政支出12790億元,比去年同月增加2524億元,增長(zhǎng)24.6%,支出增幅明顯高于收入增幅。

    就浙江省而言,根據(jù)審計(jì)署今年初公布的審計(jì)數(shù)據(jù),截至2013年6月,浙江省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為5088.24億元,而在半年前,這一數(shù)字僅為4323.22億元,半年時(shí)間內(nèi)負(fù)債增加了17.7%。

    這次浙江進(jìn)入10個(gè)省市試點(diǎn)之一,是否能有效緩減債務(wù)壓力,真正做到“自力更生”,還有待市場(chǎng)檢驗(yàn)。而“自發(fā)自還”模式的實(shí)行后,央行是否就真正放手讓給地方自行料理“家事”,實(shí)現(xiàn)真正的地方債務(wù)獨(dú)立,引發(fā)各界討論。

    “中國(guó)地方政府不是獨(dú)立的個(gè)體,就像未成年的小孩,借錢(qián),但其實(shí)沒(méi)有能力歸還;只有真正獨(dú)立的成年人,才會(huì)有能力還錢(qián)。自發(fā)自還,是表明地方政府獨(dú)立的一個(gè)標(biāo)志性事件。”郭宏寶向記者表示。

    徐劍鋒對(duì)此認(rèn)為,從法律上說(shuō),自發(fā)自還意味著中央不會(huì)對(duì)地方債務(wù)提供所謂還債擔(dān)保,各級(jí)政府需對(duì)本級(jí)政府債務(wù)自行負(fù)責(zé)。但也要看到,由于存在的一些客觀因素或不可測(cè)的重大事件影響,如果地方政府不能還債,有可能會(huì)醞釀成債務(wù)危機(jī)或金融危機(jī)。出于社會(huì)穩(wěn)定的需要,中央政府很可能會(huì)出面協(xié)調(diào)或協(xié)助平息事態(tài)。很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),中央政府全然不管地方債償付危機(jī)、任由地方政府破產(chǎn)的情況應(yīng)該還不會(huì)出現(xiàn)。

    如何控制地方債風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源,地方債務(wù)既可以做到真正的“自發(fā)自還”,脫離中央的“保護(hù)機(jī)制”,又可以給債券購(gòu)買(mǎi)者一個(gè)放心的保障,成為各個(gè)地方政府應(yīng)該深思的問(wèn)題。

    徐劍鋒由此向記者表示,地方政府的發(fā)債目的與功能管理很重要。發(fā)債后籌集的資金能否能得有效利用,產(chǎn)生出預(yù)期的效益,使還債付息有充分保障,且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵。地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)發(fā)債效益的科學(xué)研究與預(yù)測(cè);再者要保證發(fā)債的公開(kāi)化與透明化,使社會(huì)公眾與認(rèn)購(gòu)人都能有效地監(jiān)督政府行為,促使發(fā)債收入的有效利用。

    疏堵“暗道”仍不易

    作為極具中國(guó)特色的也是當(dāng)時(shí)特殊歷史階段的產(chǎn)物——地方融資平臺(tái),在各種因素的作用下,在地方債務(wù)的平臺(tái)上“長(zhǎng)袖善舞”。審計(jì)署最新公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月末,地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到9.7萬(wàn)億元,約占地方政府性債務(wù)的44%。

    如今在地方債市場(chǎng)化的改革進(jìn)程下,地方融資平臺(tái)將會(huì)何去何從,值得關(guān)注。

    徐劍鋒認(rèn)為,就浙江省而言,政府通過(guò)融資平臺(tái)籌措資金,因?yàn)槲逅仓?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等項(xiàng)目,地方債務(wù)規(guī)模較大、一些地方債務(wù)難以清償,確實(shí)與地方政府的融資方式有著很大的關(guān)系。自發(fā)自還試點(diǎn)的建立,在各種機(jī)制的約束下,很大程度上可以避免地方政府亂舉債亂用錢(qián)。

    “但從根本上說(shuō),只有真正使公債收入能產(chǎn)生效益,或推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,才能使地方公債有充足的還債來(lái)源,才能避免陷入‘以債還債’的滾雪球似的發(fā)債惡性循環(huán)。”徐劍鋒說(shuō)到。

    最近也有媒體報(bào)出,一些融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型也已經(jīng)開(kāi)啟,如今年5月份,安徽馬鞍山城投更名為江東控股集團(tuán)有限責(zé)任公司;6月份,亳州建設(shè)投資集團(tuán)有限公司更名為建安投資控股集團(tuán)有限公司。

    郭宏寶對(duì)此表示,地方融資平臺(tái)是企業(yè)行為,但最終的風(fēng)險(xiǎn)在于政府,其形式是少數(shù)人的決策機(jī)制,不透明。很難確切的說(shuō)自行發(fā)債后會(huì)消解融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn),但是增量的風(fēng)險(xiǎn)是會(huì)降低,自發(fā)自還模式是規(guī)范地方融資平臺(tái)亂象的基礎(chǔ)。

    郭宏寶進(jìn)一步指出,地方債務(wù)納入預(yù)算體制后,人大監(jiān)督債務(wù)的資金去向,但隱性債務(wù)不能保證;操作層面上,人行也有相應(yīng)的監(jiān)督。因?yàn)榈胤秸l(fā)債不僅為民生,也為政績(jī),所以不排除地方政府還會(huì)發(fā)行一定量的隱性債務(wù)。地方融資平臺(tái)是否能得到規(guī)范仍存在疑問(wèn)。

    “地方債試點(diǎn)的展開(kāi)能否解開(kāi)地方債困局問(wèn)題很難說(shuō),需要上層政府的態(tài)度和決策,需要配套經(jīng)濟(jì)改革的相關(guān)行政改革?!畠蓷l腿’一起走路,相互促進(jìn),相互制約,形成良性循環(huán)。”郭宏寶最后指出。(完)

     
     
     
     

     

     
     
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