中新網(wǎng)杭州8月4日電 (見(jiàn)習(xí)記者倪晨琪)近幾年，中央為規(guī)范地方舉債，開(kāi)明渠、堵暗道，地方債從“代發(fā)代還”到“自發(fā)代還”再到目前10個(gè)“自發(fā)自還”試點(diǎn)，一套硬性約束機(jī)制開(kāi)始建立，地發(fā)債拉開(kāi)市場(chǎng)化序幕。
地方債借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，試水市場(chǎng)化進(jìn)程，能否沖破其原有的固化頑疾，倒逼改革，尚不可知。
浙江省社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)徐劍鋒對(duì)此表示，“自發(fā)自還”模式下，最重要的是財(cái)政預(yù)算的透明化與規(guī)范化，要避免地方發(fā)債收入成為地方領(lǐng)導(dǎo)人隨意募集收入與開(kāi)支的工具。如果地方公債的發(fā)行程序不公開(kāi)、不透明、不規(guī)范，不接受人大與公眾的制度化監(jiān)督管理，就可能異化走樣，加劇地方財(cái)政金融危機(jī)。
開(kāi)明渠地方債試水市場(chǎng)化
2014年4月底，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》指出，規(guī)范政府舉債融資制度。
5月，財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2014年上海、廣東、山東、北京、寧夏、青島等10省市獲得試點(diǎn)資格。
6月24日廣東率先發(fā)行自發(fā)自還的“廣東債”，共計(jì)發(fā)行148億元人民幣；7月11日，山東也發(fā)行了自發(fā)自還的“山東債”，共計(jì)137億元人民幣；江蘇省在7月24日亦成功招標(biāo)發(fā)行其2014年自發(fā)自還地方債。據(jù)記者了解，浙江省目前也正在籌備發(fā)行工作。
“地方政府應(yīng)該采取自發(fā)自還的形式，這是健康財(cái)稅體制下的正常舉動(dòng)?！敝袊?guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、浙江工商大學(xué)財(cái)稅研究所所長(zhǎng)郭宏寶對(duì)記者說(shuō)到。
郭宏寶指出，財(cái)政支出現(xiàn)為剛性增加，但現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)波動(dòng)較為頻繁，收入隨之波動(dòng)，發(fā)債有利于平緩經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對(duì)財(cái)政收支的影響；地方政府以債券形式進(jìn)行融資，債券品種增加，也為貨幣政策的實(shí)行提供更多的政策空間。
浙江大學(xué)財(cái)政研究所副所長(zhǎng)、財(cái)政學(xué)教授鄭備軍也指出，自發(fā)自還試點(diǎn)的開(kāi)展是化解地方債務(wù)沒(méi)辦法的辦法，地方債務(wù)總體規(guī)模20多萬(wàn)億，真的比較嚴(yán)重，必須規(guī)范起來(lái)。但是由于現(xiàn)階段中國(guó)體制的問(wèn)題，各種亂象存在，上行下效，在實(shí)踐上還是有很大問(wèn)題。政府需要發(fā)揮更大的、更正確、更清醒的決策作用。
利率偏低成市場(chǎng)疑問(wèn)
徐劍鋒在接受記者采訪時(shí)表示，因地方公債發(fā)行的公開(kāi)透明與規(guī)范，債券的利率由地方政府根據(jù)當(dāng)時(shí)的金融市場(chǎng)利率，發(fā)債收入的使用效率，以及政府的信用等級(jí)等因素來(lái)確定。因此，地方公債利率要低于此前地方政府融資平臺(tái)的利率，但會(huì)高于國(guó)家公債的發(fā)行利率。
但是數(shù)據(jù)顯示，今年廣東債的發(fā)行利率就與同期限國(guó)債持平；而山東債發(fā)行時(shí)，利率居然比同期限國(guó)債低20基點(diǎn)，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)預(yù)期；江蘇債中三個(gè)期限品種中標(biāo)利率均接近同期限國(guó)債估值水平。
再看浙江省，2011年至2013年間，其通過(guò)“自發(fā)代還”模式，發(fā)行地方政府債券共計(jì)272億元。其中，2011年發(fā)行67億元，3年期33億元、5年期34億元，利率分別為3.01%、3.24%；2012年發(fā)行87億元，5年期、7年期各43.5億元，利率分別為3.30%、3.47%。2013年發(fā)行118億元，5年期、7年期各59億元，利率分別為3.96%、4.17%。
無(wú)論是試點(diǎn)的自發(fā)自還，還是先前的自發(fā)代還地方債利率，普遍較低的發(fā)行利率，讓很多投資者唏噓不已。
郭宏寶對(duì)此指出，地方債的發(fā)行利率理論上應(yīng)該是要高于國(guó)債利率。但是現(xiàn)在地方債試點(diǎn)的相關(guān)操作還不完善。地方債承銷(xiāo)模式可能是導(dǎo)致其利率偏低的一個(gè)重要原因。據(jù)其了解，包括浙江省在內(nèi)的地方債現(xiàn)在多為銀行或金融機(jī)構(gòu)承銷(xiāo)，有些地方政府與銀行的“協(xié)作”一定程度上影響了債券的利率水平。
記者同時(shí)也向浙江省財(cái)政廳的相關(guān)負(fù)責(zé)人詢(xún)問(wèn)了有關(guān)“浙江債”自發(fā)自還的發(fā)行規(guī)模、期限以及利率等相關(guān)細(xì)節(jié)問(wèn)題，但是該相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于政府、專(zhuān)家正在商討發(fā)債方案，不便向記者透露更多消息。
徐劍鋒向記者表示，無(wú)論是中央政府代發(fā)或自發(fā)代還，都隱含著中央政府作為“最后債付人”的隱性擔(dān)保，所以此前發(fā)行的債券，發(fā)行利率基本沒(méi)有差異。而“自發(fā)自還”模式下，財(cái)政部不再代辦還本付息，“隱性擔(dān)保”逐漸去除，債券利率將據(jù)信用評(píng)級(jí)決定。不同地區(qū)的公債發(fā)行利率應(yīng)該呈現(xiàn)差異化、市場(chǎng)化的局面。
中央還會(huì)兜底嗎
財(cái)政部剛剛公布的財(cái)政收支情況顯示，今年5月份，全國(guó)財(cái)政收入13670億元，比去年同月增加921億元，增長(zhǎng)7.2%，增速出現(xiàn)小幅回落；另一方面，5月財(cái)政支出12790億元，比去年同月增加2524億元，增長(zhǎng)24.6%，支出增幅明顯高于收入增幅。
就浙江省而言，根據(jù)審計(jì)署今年初公布的審計(jì)數(shù)據(jù)，截至2013年6月，浙江省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為5088.24億元，而在半年前，這一數(shù)字僅為4323.22億元，半年時(shí)間內(nèi)負(fù)債增加了17.7%。
這次浙江進(jìn)入10個(gè)省市試點(diǎn)之一，是否能有效緩減債務(wù)壓力，真正做到“自力更生”，還有待市場(chǎng)檢驗(yàn)。而“自發(fā)自還”模式的實(shí)行后，央行是否就真正放手讓給地方自行料理“家事”，實(shí)現(xiàn)真正的地方債務(wù)獨(dú)立，引發(fā)各界討論。
“中國(guó)地方政府不是獨(dú)立的個(gè)體，就像未成年的小孩，借錢(qián)，但其實(shí)沒(méi)有能力歸還；只有真正獨(dú)立的成年人，才會(huì)有能力還錢(qián)。自發(fā)自還，是表明地方政府獨(dú)立的一個(gè)標(biāo)志性事件。”郭宏寶向記者表示。
徐劍鋒對(duì)此認(rèn)為，從法律上說(shuō)，自發(fā)自還意味著中央不會(huì)對(duì)地方債務(wù)提供所謂還債擔(dān)保，各級(jí)政府需對(duì)本級(jí)政府債務(wù)自行負(fù)責(zé)。但也要看到，由于存在的一些客觀因素或不可測(cè)的重大事件影響，如果地方政府不能還債，有可能會(huì)醞釀成債務(wù)危機(jī)或金融危機(jī)。出于社會(huì)穩(wěn)定的需要，中央政府很可能會(huì)出面協(xié)調(diào)或協(xié)助平息事態(tài)。很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，中央政府全然不管地方債償付危機(jī)、任由地方政府破產(chǎn)的情況應(yīng)該還不會(huì)出現(xiàn)。
如何控制地方債風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，地方債務(wù)既可以做到真正的“自發(fā)自還”，脫離中央的“保護(hù)機(jī)制”，又可以給債券購(gòu)買(mǎi)者一個(gè)放心的保障，成為各個(gè)地方政府應(yīng)該深思的問(wèn)題。
徐劍鋒由此向記者表示，地方政府的發(fā)債目的與功能管理很重要。發(fā)債后籌集的資金能否能得有效利用，產(chǎn)生出預(yù)期的效益，使還債付息有充分保障，且促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵。地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)發(fā)債效益的科學(xué)研究與預(yù)測(cè)；再者要保證發(fā)債的公開(kāi)化與透明化，使社會(huì)公眾與認(rèn)購(gòu)人都能有效地監(jiān)督政府行為，促使發(fā)債收入的有效利用。
疏堵“暗道”仍不易
作為極具中國(guó)特色的也是當(dāng)時(shí)特殊歷史階段的產(chǎn)物——地方融資平臺(tái)，在各種因素的作用下，在地方債務(wù)的平臺(tái)上“長(zhǎng)袖善舞”。審計(jì)署最新公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到9.7萬(wàn)億元，約占地方政府性債務(wù)的44%。
如今在地方債市場(chǎng)化的改革進(jìn)程下，地方融資平臺(tái)將會(huì)何去何從，值得關(guān)注。
徐劍鋒認(rèn)為，就浙江省而言，政府通過(guò)融資平臺(tái)籌措資金，因?yàn)槲逅仓?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治等項(xiàng)目，地方債務(wù)規(guī)模較大、一些地方債務(wù)難以清償，確實(shí)與地方政府的融資方式有著很大的關(guān)系。自發(fā)自還試點(diǎn)的建立，在各種機(jī)制的約束下，很大程度上可以避免地方政府亂舉債亂用錢(qián)。
“但從根本上說(shuō)，只有真正使公債收入能產(chǎn)生效益，或推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能使地方公債有充足的還債來(lái)源，才能避免陷入‘以債還債’的滾雪球似的發(fā)債惡性循環(huán)。”徐劍鋒說(shuō)到。
最近也有媒體報(bào)出，一些融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型也已經(jīng)開(kāi)啟，如今年5月份，安徽馬鞍山城投更名為江東控股集團(tuán)有限責(zé)任公司；6月份，亳州建設(shè)投資集團(tuán)有限公司更名為建安投資控股集團(tuán)有限公司。
郭宏寶對(duì)此表示，地方融資平臺(tái)是企業(yè)行為，但最終的風(fēng)險(xiǎn)在于政府，其形式是少數(shù)人的決策機(jī)制，不透明。很難確切的說(shuō)自行發(fā)債后會(huì)消解融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，但是增量的風(fēng)險(xiǎn)是會(huì)降低，自發(fā)自還模式是規(guī)范地方融資平臺(tái)亂象的基礎(chǔ)。
郭宏寶進(jìn)一步指出，地方債務(wù)納入預(yù)算體制后，人大監(jiān)督債務(wù)的資金去向，但隱性債務(wù)不能保證；操作層面上，人行也有相應(yīng)的監(jiān)督。因?yàn)榈胤秸l(fā)債不僅為民生，也為政績(jī)，所以不排除地方政府還會(huì)發(fā)行一定量的隱性債務(wù)。地方融資平臺(tái)是否能得到規(guī)范仍存在疑問(wèn)。
“地方債試點(diǎn)的展開(kāi)能否解開(kāi)地方債困局問(wèn)題很難說(shuō)，需要上層政府的態(tài)度和決策，需要配套經(jīng)濟(jì)改革的相關(guān)行政改革?！畠蓷l腿’一起走路，相互促進(jìn)，相互制約，形成良性循環(huán)。”郭宏寶最后指出。(完)
