在重慶武陵山區(qū)、大巴山區(qū)，有不少村莊貧困程度與貧困村相似，甚至更落后，卻未戴上“貧困帽”，基層習慣稱其為“發(fā)展滯后村”。與貧困村能享受政府扶貧開發(fā)政策不同，“發(fā)展滯后村”因未被納入扶貧規(guī)劃，政府投入有限，成為扶貧盲點。
貧困村獲600萬元扶貧投入，“發(fā)展滯后村”難得扶持項目
在各地，政府財政專項扶貧及各部門配套資金，是偏遠農(nóng)村發(fā)展的重要支撐?！鞍l(fā)展滯后村”與貧困村之間扶貧待遇差距大：貧困村整村脫貧發(fā)展，可獲得政府600萬元以上最高2000萬元左右的資金扶持；作為配套政策，扶貧、農(nóng)業(yè)、水利等政府部門的農(nóng)村道路、異地搬遷、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目也優(yōu)先安排給貧困村。“發(fā)展滯后村”則因未被納入扶貧開發(fā)規(guī)劃，政府扶持很有限，有的村多年都難獲得一個扶持項目。
地處武陵山區(qū)的重慶黔江區(qū)220個行政村中，有80個貧困村，另外還有約50個“發(fā)展滯后村”與現(xiàn)有貧困村相差不大，甚至還要落后。沙壩鄉(xiāng)木良村就是一個典型的“發(fā)展滯后村”，全村1700多農(nóng)民大多生活在高山峽谷地帶，人均耕地僅1畝多，土質(zhì)瘠薄，村民收入排名全鄉(xiāng)末位。
“在沙壩鄉(xiāng)下轄的7個村中，有三臺、萬慶等3個貧困村。木良村雖不是貧困村，但公認基礎設施最差、產(chǎn)業(yè)發(fā)展最弱?！贝逯Р繒泟⒅\軍說，由于沒有政府幫扶，村里公路全靠農(nóng)民自籌資金，投工投勞修建，路寬不到2米，“晴天路飛沙、雨天一鍋粥”?！俺运y”也一直沒解決，夏季伏旱或冬臘月時，只要天晴超過20天，農(nóng)民就得上山到處找水吃。有的人挑水來回要走五六公里，花2個多小時。
“與其他貧困村相比，我們村貧困程度更深，想要發(fā)展沒政策，脫貧致富缺資金。”木良村村民何洪杰說，在相鄰的貧困村萬慶村，政府通過異地扶貧搬遷政策，每戶補助1萬多元，超過1/4村民已從高山搬到平壩集中居住，建起了寬敞、漂亮的農(nóng)民新村。而木良村村民就沒法享受這個好政策，不少人常年住在高山險坡上，想搬也搬不下來。
重慶豐都縣樹人鎮(zhèn)大腳樓村也是縣里60多個“發(fā)展滯后村”中的一個，2011年農(nóng)民人均純收入低于周邊3個貧困村?！白罱鼛啄?，政府扶貧力度不斷增強，鎮(zhèn)里貧困村能獲得六七百萬元幫扶資金，改善了農(nóng)村道路、飲水條件，還發(fā)展起柑橘、獼猴桃等農(nóng)業(yè)項目。相比之下，我們村每年只有8000元基本運行經(jīng)費，村支兩委運行都困難，哪有錢改善環(huán)境、幫助農(nóng)民增收呢？”村黨支部書記劉從華說。
“僧多粥少”，貧困村莊難戴“貧困帽”
作為國家級連片特困地區(qū)，武陵山區(qū)、大巴山區(qū)“發(fā)展滯后村”大多自然條件惡劣、基礎設施落后、農(nóng)民收入低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展弱。但為什么這些村就沒能戴上“貧困帽”，納入政府扶貧開發(fā)規(guī)劃中呢？
半月談記者先后走訪重慶石柱、豐都、黔江、彭水等多個區(qū)縣扶貧部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，其中的癥結在于，受政府扶貧財力限制，貧困村額定數(shù)量有限。重慶目前2000個貧困村的數(shù)量是在“十一五”期間確定的，當時重慶年均財政扶貧資金只有5億元左右。按照國家對每個貧困村給予40萬元到60萬元專項資金扶持的要求，全市只能滿足2000個貧困村得到扶持，在“僧多粥少”，政府扶貧投入有限的情況下，一些村難以被納入貧困村序列。
近年來，“發(fā)展滯后村”與貧困村之間待遇差距有拉大的趨勢：貧困村脫貧發(fā)展，可以獲得資金扶持；高山移民搬遷、危舊房改造、農(nóng)村飲水、道路工程等惠民項目也優(yōu)先安排給貧困村，不少“發(fā)展滯后村”群眾感覺不公平。
在重慶彭水、巫溪、石柱等地，不少“發(fā)展滯后村”貧困程度依然很深，不少村莊行路難、飲水難、就醫(yī)難。由于貧困，一些群眾還住在漏雨、透風的木頭房子里，有的家庭過冬只靠一床破舊棉被、一個火爐。
扶貧導向被政績壓力異化，政策難顯公平
記者采訪時也發(fā)現(xiàn)，個別地方基層政府政績壓力異化了扶貧政策的導向。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦言，市、區(qū)縣兩級每年都要考核基層扶貧工作，沒完成任務要扣分。有的“發(fā)展滯后村”即使花了錢，也脫不了貧，這就會影響政績考核。如此一來，基層政府便沒有把這些村納入幫扶范圍的積極性了。
一些基層干部說，現(xiàn)在上級政府加大扶貧力度，幫扶資金投入到一個村，資金量看似不小，但這些錢要分配到基本農(nóng)田建設、基礎產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村道公路、人畜飲水、村公共衛(wèi)生服務中心、廣播電視電話、農(nóng)房建設等10大類20多項考核項目中，資金使用就顯得捉襟見肘。一些“發(fā)展滯后村”自然條件非常惡劣，貧困程度很深，有的地方修路每公里造價要40萬元以上，600多萬元資金可能連通路的問題都難以解決，更別說發(fā)展公共服務、打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、提高農(nóng)民收入了。
采訪中，重慶各級扶貧干部認為，扶貧“盲點”并非重慶一地獨有，在中西部不少落后地區(qū)，受各種因素影響，也存在類似問題。隨著國家到村、到戶扶貧政策力度不斷增強，貧困村脫貧致富的發(fā)展條件和政策環(huán)境越來越好，與之相比，扶貧政策長期難以覆蓋這些“發(fā)展滯后村”，使這些地區(qū)缺少必要支持，發(fā)展受限，擴大了農(nóng)村內(nèi)部差距，也使得部分群眾認為政府政策不公平。
基層探索：小片區(qū)扶貧帶動“滯后村”發(fā)展
扶貧盲點的長期存在，直接引發(fā)兩個問題：一是“發(fā)展滯后村”難以獲得政府扶貧資源，發(fā)展主要靠自我積累，貧困面貌長期難以改變。二是由于政府扶貧資源投入主要以行政村為單位，扶貧覆蓋面較小，難以形成區(qū)域發(fā)展合力。這已成為中西部偏遠農(nóng)村發(fā)展的一大短板。
在不少基層干部看來，要消除扶貧盲點，關鍵還在于創(chuàng)新扶貧機制，擴大扶貧資源覆蓋面和可及性。近年來，重慶嘗試通過打破地域限制，將相鄰貧困村、“發(fā)展滯后村”結成小片區(qū)扶貧開發(fā)帶，打捆使用資金、政策，為掃除扶貧盲點作出有益探索。
重慶選擇以市內(nèi)貧困人口最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧開發(fā)難度最大的18個國家級扶貧開發(fā)重點區(qū)縣，把“資源相近、地理相鄰”的村社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)結成小連片開發(fā)地區(qū)。在小片區(qū)扶貧開發(fā)中，重慶明確要求，政府相關幫扶政策要從簡單經(jīng)濟扶貧向綜合性扶貧轉(zhuǎn)變，通過教育、衛(wèi)生、低保、人才培訓等各項事業(yè)的發(fā)展，縮小發(fā)展差距，提高貧困群眾的幸福指數(shù)。
重慶在小片區(qū)內(nèi)制定基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等目標，促進區(qū)域內(nèi)外要素流動，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)資源、人口關系，同時借助外力如資本、技術等推動資源配置效率的提高，促進小片區(qū)發(fā)展。在每個小片區(qū)開發(fā)區(qū)域內(nèi)，政府投入財政扶貧專項資金1200萬元，帶動整合各類投入1億元以上，立足整合貧困村和扶貧“空白村”資源稟賦和傳統(tǒng)優(yōu)勢，改善農(nóng)村基本生活條件，并促進社會事業(yè)發(fā)展。
在重慶涪陵區(qū)，區(qū)里選擇最貧困的木渝山地區(qū)開展小片區(qū)扶貧，規(guī)劃面積達到700多平方公里，覆蓋13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中有60個貧困村，30個“發(fā)展滯后村”也在小片區(qū)開發(fā)范圍內(nèi)。
涪陵區(qū)扶貧辦主任王興勇說，在小片區(qū)基礎設施建設中，區(qū)里整合資金，打通了片區(qū)內(nèi)300公里村間連接路，使片區(qū)農(nóng)村形成了完整路網(wǎng)，大大緩解群眾行路難、商品流通難的問題；與以往分散建設小型水利設施不同，區(qū)里還專門建設了一座蓄水量達到1600萬立方米的水庫，并完善輸水管網(wǎng)，覆蓋人口達到10萬人，使片區(qū)內(nèi)70%以上的農(nóng)村人口都能一次性解決飲水、灌溉問題。目前，木渝山片區(qū)在基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入水平等方面與涪陵其他地區(qū)的差距明顯縮小。
在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，小片區(qū)扶貧也起到放大效應。武隆縣白馬山小片區(qū)，結合自身特色氣候、土地資源，發(fā)展3000多畝高山優(yōu)質(zhì)茶葉基地，帶動當?shù)厝罕娊耍骄慨€增收約5000元。
在涪陵木渝山片區(qū)，重慶棟福生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司就在片區(qū)內(nèi)龍安、麻磊、齊心等相鄰村社規(guī)模流轉(zhuǎn)了4000多畝土地種植蔬菜。公司總經(jīng)理張建平說：“現(xiàn)在政府農(nóng)業(yè)配套扶持政策以片區(qū)為單位，打破了村社地域限制，土地能夠得到大規(guī)模整治，水利、田間道路等配套設施也得以完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模集約效應開始顯現(xiàn)。”(半月談記者 李松)
