為了幫助農(nóng)民獲得平等權(quán)利，需要取消專門針對農(nóng)民的身份歧視，這是一種進(jìn)步。而為了更有效地支援農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要識別農(nóng)民的身份，這是更大的進(jìn)步。
戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、能為社會經(jīng)濟(jì)管理提供準(zhǔn)確信息的人口登記制度。此次發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的意見，朝著這個方向邁了一大步。這個改革意見的最大亮點(diǎn)，是取消了既往戶籍登記管理中對農(nóng)民的歧視，并為掃清現(xiàn)行法規(guī)中的一些不合理條款提供了明確思路。我認(rèn)為，在實踐中落實這個改革意見要把握以下若干問題。
戶籍登記依據(jù)：能不能更加簡化
從長遠(yuǎn)看，新制度的核心應(yīng)該是居住地人口登記制度，即一個人登記為哪個城市和地區(qū)的人，主要標(biāo)準(zhǔn)要看他的常住地在哪里。更具體地說，只要一個人在一個城市享有住房(不論租住還是擁有產(chǎn)權(quán))，且這個住房的建設(shè)符合政府的規(guī)劃，住房的結(jié)構(gòu)和面積、質(zhì)量等符合政府的標(biāo)準(zhǔn)，那么這個人就應(yīng)該被登記為這個城市的居民，并有望享有和其他居民一樣的權(quán)利。標(biāo)準(zhǔn)住房可以分類，特別要有最低標(biāo)準(zhǔn)住房的規(guī)定。可以實行一套標(biāo)準(zhǔn)住房登記一戶居民(可以是一人)的制度。這是一個簡化戶籍登記可資利用的標(biāo)準(zhǔn)。目前，我們還沒有涉及居住的獨(dú)立法規(guī)，給“常住居民”的認(rèn)定及簡化戶籍登記帶來了一定困擾。
新的戶籍登記改革意見在操作上還不夠簡單易行。新的改革意見把城市分成幾個類別，似無必要。例如，說要放開小城市的戶籍登記，其實，所謂“放開”的意義不大。一些小城市的中心區(qū)，例如一些古鎮(zhèn)，大規(guī)模增加住房不可能，增加常住居民不利于保護(hù)歷史遺產(chǎn)，所以，也不能隨便落戶。在中心區(qū)以外的區(qū)域，因交通發(fā)達(dá)，居民也不一定要遷居到中心區(qū)。如果一個小城市沒有處于國家級或省級開發(fā)區(qū)內(nèi)或其周邊，其吸納就業(yè)的能力也很差，通常也不會有很多外來人口需要遷入戶籍。
其實，大城市的入戶門檻也可以簡化，即主要按照是否擁有或穩(wěn)定使用“合法標(biāo)準(zhǔn)住房”為核心條件，決定一個人或一個家庭(不論其原來是否為農(nóng)民)能否由一地遷往另一地，而不論戶籍遷入地的城市規(guī)模有多大?，F(xiàn)在流行的說法是門檻“三要素”：住房、就業(yè)和收入，這比較復(fù)雜；“積分制”更加復(fù)雜，也不很科學(xué)。這就要求城市管理做好住房發(fā)展規(guī)劃。蓋了房子是要人住，人住進(jìn)去了，你怎么能不給他戶口呢？一個退休的億萬富翁在上海買房子，你不給他登記戶口？這是講不通的。一個農(nóng)戶已經(jīng)在城里住了數(shù)年，后代也習(xí)慣了城市的生活，又租用了住房，或者用合理的價格賣了農(nóng)村的土地并購買了城里的房子，能不給他戶口？有人擔(dān)心這種單一的辦法會產(chǎn)生戶口投機(jī)，而我以為用這種辦法會減少投機(jī)。一個城市政府連住房規(guī)劃都作不了，還能做什么？如果真做不了，又怎么能真正管住人口？戶籍門檻又有何意義？
流行意見認(rèn)為，大城市吸納一個人口會增加若干萬元的成本，因此要限制大城市的戶口遷入。我以為這是一個很含混的說法?，F(xiàn)實情況是，我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大約有20%左右已經(jīng)在大中城市有穩(wěn)定的住所。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的新職業(yè)和收入很穩(wěn)定，是城市的納稅者。他們又多是青壯年，其養(yǎng)老和就醫(yī)，不會給地方財政造成什么負(fù)擔(dān)。政府給不給他們戶口，他們也要享受城市很多的公共服務(wù)，政府并不能將這部分錢節(jié)約下來。將這部分務(wù)工農(nóng)民及他們的家屬登記為城市居民，有百利而無一害。
取消戶籍差異：戶口“含金量”能否統(tǒng)一
城鄉(xiāng)戶籍區(qū)別完全“消滅”以后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否與所在地城市居民享有同等的權(quán)利？會不會出現(xiàn)同一戶籍居民中內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”？這需要認(rèn)真討論。
首先，是“低?！钡钠降葐栴}?，F(xiàn)在農(nóng)村的“五保戶”保障額度和已在全國推行的農(nóng)民“低保”標(biāo)準(zhǔn)，大都低于城市“低保”水平。城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一以后，如果完全按照城市標(biāo)準(zhǔn)建立“低?！敝贫龋瑢⒃黾迂斦?fù)擔(dān)。一個變通的辦法是把“低?！钡臉?biāo)準(zhǔn)確定放到縣一級行政區(qū)，在行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一所有居民的“低?！睒?biāo)準(zhǔn)，同時實行“老人老辦法，新人新辦法”。在確定對農(nóng)民的補(bǔ)助時，可以考慮扣除農(nóng)民的家庭經(jīng)營收入中的非貨幣部分。如果把現(xiàn)有的扶貧資金、“五保戶”資金統(tǒng)一起來安排，“低?！备母锼枰馁Y金增量不至于超過200億元人民幣。更要注意的是，現(xiàn)在已經(jīng)在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，大多不是領(lǐng)取“低保”的人口。
其次，是養(yǎng)老保障的統(tǒng)一問題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速和財政收入增長，化解這個問題的難度在出乎意料地降低?，F(xiàn)在國家有能力將農(nóng)村養(yǎng)老保險與城市養(yǎng)老保險并軌。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將視自己的情況進(jìn)入不同等級的城市養(yǎng)老保險序列，政府對“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)貼將來視發(fā)展的情況再作調(diào)整。
再次，是醫(yī)療保障問題。基礎(chǔ)醫(yī)療保障應(yīng)該在城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一?，F(xiàn)在全國正在推行農(nóng)村“新型合作醫(yī)療”，國家花不少錢，奠定了基礎(chǔ)。要注意到現(xiàn)在城市中一部分居民也沒有醫(yī)療保障，可以把農(nóng)村的辦法引入城市，形成全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)醫(yī)療保障。在這個基礎(chǔ)上再分成幾個層次，體現(xiàn)差異。這方面可以學(xué)習(xí)臺灣地區(qū)的經(jīng)驗。
第四，是城鄉(xiāng)戶籍完全統(tǒng)一以后，國家如何操作支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策？這個難題現(xiàn)在還沒有被充分注意，其實以后會顯現(xiàn)出它的重要性。城鄉(xiāng)戶籍登記完全統(tǒng)一了，從道理上說誰是農(nóng)民就不那么容易識別了，至少少了一個“法定”的識別標(biāo)志?？墒?，如果要幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，尤其是要通過“直補(bǔ)”的方式來幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，就更應(yīng)該對“農(nóng)民”有一個法律上的界定。
在實際中已經(jīng)發(fā)生了這樣的問題。例如，某省僅僅給種稻谷的農(nóng)民提供“直補(bǔ)”，而對種小麥的農(nóng)民不補(bǔ)，農(nóng)民有意見。還有的地方給種植面積大的農(nóng)戶補(bǔ)，對小農(nóng)戶不補(bǔ)。對這類做法，部分農(nóng)民也有意見。再比如，已經(jīng)有政策要給農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的父母提供養(yǎng)老補(bǔ)助，可是戶籍統(tǒng)一以后，一些農(nóng)村老人住在縣城，在身份上與城市居民沒有區(qū)別，補(bǔ)貼還怎么發(fā)放？能不能按土地補(bǔ)？好像不行。一些城市人租種了農(nóng)地，搞休閑農(nóng)業(yè)，他們應(yīng)該獲得政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)助嗎？這些問題都需要研究解決。
為了幫助農(nóng)民獲得平等權(quán)利，需要取消專門針對農(nóng)民的身份歧視，這是一種進(jìn)步。而為了更有效地支援農(nóng)業(yè)發(fā)展，需要識別農(nóng)民的身份，這是更大的進(jìn)步?？雌饋聿辉谟谝灰猩矸莸囊?guī)定，而在于身份規(guī)定的經(jīng)濟(jì)含義是什么。需要作一種技術(shù)性的研究，在身份規(guī)定方面提出一個方案，與農(nóng)村整體改革協(xié)調(diào)起來。筆者早已建議，國家應(yīng)出臺“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度”，以解決這個問題。
居住證制度：長久制度還是權(quán)宜之計
戶籍制度改革當(dāng)然不是僅僅要解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城問題。事實上，目前進(jìn)入各類城市且沒有在城市獲得戶籍登記的農(nóng)業(yè)專業(yè)人口總量在3億左右。他們中的大部分人目前沒有居住在可以稱為“合法標(biāo)準(zhǔn)居所”的房屋里。從長遠(yuǎn)看，我國的城市化率應(yīng)達(dá)到80%左右，留在農(nóng)村從事專業(yè)化農(nóng)業(yè)的人口充其量1億左右，再多就意味著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平上不去，城鄉(xiāng)差別無法消除。所以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口陸續(xù)進(jìn)入各類城市，將是長期現(xiàn)象。
離家上千里、長期在大城市工作、但又沒有能力購買城市住房的農(nóng)民兼業(yè)者如何登記戶籍？只要中國的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”不轉(zhuǎn)化，農(nóng)民的“候鳥式”兼業(yè)現(xiàn)象將不會消除。這個問題，單單靠城市管理是不可能解決的。如果我們的土地制度再作深入改革，勞資關(guān)系再作進(jìn)一步調(diào)整，農(nóng)民可以在土地市場上交易自己的財產(chǎn)權(quán)，輔以城市房價相對下降，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能在城市買得起、住得起房屋，由“候鳥”變?yōu)椤傲豇B”。但完成這個轉(zhuǎn)變需要較長的時間，且一定要尊重農(nóng)民意愿。
目前，大城市政府暫時可以把部分農(nóng)民兼業(yè)者看作“工作場所居住”的人，他們的戶籍保留在原居住地，同時，他們的社會保障賬戶與納稅義務(wù)也歸于原居住地。城市政府可以對這部分人口發(fā)給“居住證”。當(dāng)然，城市政府需要對工作場所的居住條件予以規(guī)范，盡量解決務(wù)工者的困難。
新戶籍制度時代：如何保護(hù)農(nóng)民利益
按照新的改革意見，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得了城市戶籍，他們的集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、房屋及宅基地保有權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)都將予以保留。這個規(guī)定是必要的、正確的。沒有這個規(guī)定，大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口寧愿繼續(xù)實行舊的戶籍制度。
今后的配套改革還是要本著“市場發(fā)揮決定性作用”的思路去推進(jìn)。戶籍制度改革除了人道主義的初衷以外，更有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的改革意愿。但這只是市場化改革的一個方面，還必須相應(yīng)地建立和完善土地要素市場與資本市場；特別是土地市場必須與勞動力市場相契合，市場經(jīng)濟(jì)才能較健康地運(yùn)行。
建立土地市場的核心是產(chǎn)權(quán)改革。深化產(chǎn)權(quán)改革必須解放思想，必須下大力氣推進(jìn)。確立并維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)對中國社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，必須扎扎實實做到底，不能留下走回頭路的空間。
改革的主導(dǎo)部門自己首先要更新觀念。政府因確立和保護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，看起來壓縮了自己的權(quán)力空間，其實可以針對農(nóng)民的土地使用權(quán)所產(chǎn)生的公共性問題，行使合理的干預(yù)權(quán)，以維持資源利用的公正性及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)民權(quán)利與政府公權(quán)之間完全可以找到和諧共生的具體路徑。這個道理應(yīng)廣泛宣傳，形成關(guān)于產(chǎn)權(quán)改革的全社會共識；同時改革主導(dǎo)者也應(yīng)堅決制止因維護(hù)個人或地方的一己私利而阻礙改革的行為。
這項改革越是徹底，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場這一戶籍制度改革初衷才越可能完整實現(xiàn)。（中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 黨國英）
