不帶牌“裸拍”,車的價格上不去,甚至可能因為賣不出去導(dǎo)致公車改革受阻;帶牌賣,成交價中包含車牌錢,權(quán)力部門以車牌獲利的法律根據(jù)何在
北京拍賣公車 帶牌還是“裸拍”?
編者按
8月初,北京產(chǎn)權(quán)交易所宣布年內(nèi)將在京拍賣5000輛中央國家機關(guān)公車。公車改革后的公車拍賣是否帶車牌的問題,有關(guān)部門目前還沒有定論。由于北京采取搖號政策,北交所認為,如果是裸車拍賣,價格肯定上不去。湖北省統(tǒng)計局副局長、車改專家葉青在媒體撰文,建議帶牌拍賣。其建議基于兩點:“一、拍賣之后即可掛牌,不會增加北京的汽車增量;二、掛牌也可以賣個好價錢,實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值?!?table border="0" cellspacing="0" cellpadding="0" align="left">
對于葉青建議,贊成者有之,反對者也有。是否帶牌拍賣,涉及多種價值考量。通過全方位探討為有關(guān)部門科學(xué)決策提供有價值的參考,這是我們關(guān)注這一話題的初衷。
帶牌拍賣,誰的福音?
2010年,北京開始實施小客車數(shù)量調(diào)控政策,即車輛搖號,不論單位還是個人,想要小客車上路,就必須參加搖號取得牌照。2014年6月,北京小客車搖號比例達到137:1,可謂一號難求。車牌讓很多在北京工作生活的人望眼欲穿。
葉青認為,在嚴格的搖號政策之下,北京號牌屬于稀缺資源,數(shù)量有限,帶牌拍賣為那些總搖不上的人提供了一次機會。
“連車帶牌買過來,免于搖號之苦,對一些想在北京購車的人來說,是不小的福音。但考慮到一些人對車的剛需及搖號概率,如果連車帶牌一起賣,競買的人會很多,最后的賣價一定不低。沒有一定經(jīng)濟實力,不是說想?yún)⑴c就能參與的?!本W(wǎng)友“鄭之”感嘆。
上海實行小客車牌照拍賣已經(jīng)有十多年,今年7月參加牌照拍賣的有13.6萬人,單個牌照平均成交價為74600元,今年2月拍賣時均價曾突破10萬元??紤]到這幾年搖號政策對購車需求的抑制,有人估計,如果北京公車帶牌拍賣,車牌價格應(yīng)在10萬元以上。這正是葉青在建議所說的“可以賣一個好價錢,實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值,何樂而不為”?
網(wǎng)友“鄭之”則提出:“這部分錢是買車者該付出的嗎?如果答案是否定的,那這種‘國有資產(chǎn)的保值增值’不僅沒價值,也不正當(dāng)?!彼J為,道路交通安全法規(guī)定了有關(guān)部門給機動車上牌的義務(wù),卻沒賦予他們以車牌獲取利益的權(quán)力。正因如此,上海市車牌拍賣政策多年來備受質(zhì)疑,當(dāng)?shù)厥冀K沒有拿出令人信服的法律依據(jù)。對于政府來說,在沒法律依據(jù)的情況下得到這筆錢,是不當(dāng)?shù)美?。此時的“國有資產(chǎn)的保值增值”,是以百姓權(quán)益受損為代價的。
帶牌拍賣可能帶來的社會不公以及不良情緒,也是國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授擔(dān)心的問題。他認為,與帶牌拍賣演化成“有錢人的游戲”相伴而生的,將是“沒錢人的怨恨”。由此產(chǎn)生新的社會不公,在有錢人與沒錢人之間產(chǎn)生對立情緒,是帶牌拍賣的負效應(yīng)。
“公車改革,普通老百姓的感受不能不考慮,公平不能不考慮,社會評價、社會認同都要考慮,應(yīng)當(dāng)取向公平的價值追求。”楊小軍說。
帶牌拍賣,合法嗎?
對于帶牌拍賣是否合法的問題,楊小軍認為,我國機動車一直實行登記制度。只要登記過了,車就取得路權(quán),可以上路行駛?,F(xiàn)在的公車已經(jīng)取得路權(quán),如果不帶牌拍賣,車就會失去已經(jīng)擁有的路權(quán),受限購令限制又必須二次申請獲得路權(quán)。車已經(jīng)在北京有路權(quán)了,憑什么又剝奪車的路權(quán)?“由此看,反而是不帶牌拍賣在法律上有障礙。”
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順看法則相反。他認為,公車帶牌拍賣,“在上海講得通,畢竟之前之后都是拍賣,政策一致,在同一個標準下進行。而北京則行不通,與現(xiàn)行的制度政策不統(tǒng)一”。
“雖然有的地方政府采取拍賣形式,但牌照畢竟是公產(chǎn)、是有限資源,要服從行政法上的平等、公平、公開原則。牌子是非常重要的財產(chǎn),不按照規(guī)則進行,會產(chǎn)生很大問題和矛盾。一方面,帶牌拍賣和北京現(xiàn)有制度相沖突,前面可以免費取得,現(xiàn)在就要花錢,造成不平等、不公正和非正義;另一方面,帶牌拍賣相當(dāng)于政府賣牌,沒有法律依據(jù)。上海多年來一直在違法操作,盡管效果可以?!睏罱樂治稣J為,“要解決帶牌拍賣和北京既有制度的矛盾,或者是把公車車牌都投入免費搖號池,或者是修改無償搖號的機制。參加拍賣的人,要和搖號聯(lián)系在一起,搖到的人才能參加拍賣。對既有制度不去執(zhí)行和調(diào)整就帶牌拍賣,會讓政府失信于民,這不妥當(dāng)。賺小錢丟信用,得不償失。”
對此,葉青表示疑惑:“如果說法律依據(jù),公車拍賣與司法拍賣有共性。司法拍賣可以帶牌,為什么公車就不可以帶牌拍賣?”
“雖然司法拍賣可以,但私權(quán)利處理范疇不同于公車,公車涉及公產(chǎn)、公權(quán)力、公共服務(wù)的提供。對于私權(quán)利,司法居中解決問題,目的是實現(xiàn)財產(chǎn)最大價值,實現(xiàn)公平公正。行政法不能只考慮資產(chǎn)價值,還要考慮機會均等、政策一致等等因素?!睏罱樈忉屨f。
決策應(yīng)遵循怎樣的正當(dāng)程序?
“帶不帶牌拍賣,取決于決策者的價值取向。兩種方案,都有可能?!睏钚≤娺@樣認為,公車改革的第一步,是先把公車拍賣出去。公車改革搞了20年,不能因為拍不出去而受阻。能賣個好價錢,也是財政部門所希望的。從當(dāng)前的政治角度和經(jīng)濟價值取向看,完全可能帶牌拍賣。但問題是,帶牌拍賣變成“有錢人的游戲”,帶來新的社會不公也不可小覷。不帶牌,有錢沒錢,包括外地人都可以公平參與,共享公車改革帶來的利益。從社會公平角度而言,不帶牌拍賣也是有可能的。
“在資源有限性更加強烈的時候,情況發(fā)生了變化,無償號牌制度就要發(fā)生變化。要想優(yōu)先享受有限的資源,就要承擔(dān)經(jīng)濟的費用。在行政許可、資源補償領(lǐng)域要堅持平等原則、受益者負擔(dān)的原則,要求承擔(dān)經(jīng)濟的負擔(dān)?!睏罱樥f。
如果制度要修改,所有車牌搖號都實行有償制,又會產(chǎn)生一個大問題:既有制度能不能修改?既定制度要修改很難,在給付行政領(lǐng)域有“福利禁止倒退原則”,比如公交地鐵在低價運轉(zhuǎn),要提價就與這個原則矛盾,在公用事業(yè)不能完全按照市場價格來衡量。該原則要求,只能提升不能后退,當(dāng)然不是說絕對不能后退,像行政行為撤銷或廢止一樣,要受到限制。
當(dāng)前,實行汽車限購令主要有三種模式:北京、杭州和貴陽采取無償搖號;上海實行車牌拍賣競價;廣州、天津則采取折中辦法,無償搖號和有償競價并存。完全競價拍賣備受詬病,大多數(shù)城市從社會政策出發(fā)提供無償搖號,取得比較積極的社會評價。為了更好地平衡各種關(guān)系各方利益,“我建議,車與牌分離,把公車的號牌數(shù)量投放到搖號池,讓有資格的人公平競爭,公平地滿足社會需求,公車則進行裸拍?!睏钚≤娬f。
楊建順認為,如果最終決定帶牌拍賣,要對現(xiàn)有的北京搖號政策進行修改調(diào)整,與現(xiàn)行搖號牌照、車輛調(diào)配制度聯(lián)動起來?!胺駝t,會造成公車改革既有成效的反彈,不僅保不住國有資產(chǎn),反而會流失了公產(chǎn)。比如,公車租賃社會化,制造尋租機會,公產(chǎn)變私產(chǎn)等等?!侗本┦行】蛙嚁?shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》是北京政府制定的規(guī)章,要按照規(guī)章修改程序進行修改?!?/p>
“北京的拍賣搞得好不好,群眾認可程度高不高,社會效果怎么樣,對其他限購的城市具有示范作用?!睏钚≤娬J為,北京拍賣公車要慎之又慎,在制定拍賣政策時要注意科學(xué)性、合理性、合法性。
對公車原牌照編號是否保留的問題,楊建順提到,如果決定帶牌拍賣,“公車的牌照如果原封不動用,會成為一種炫耀,成為一種不公平的現(xiàn)象。我認為,一個選擇是,把這些牌照編到總系統(tǒng)中,以后在一種完全任意狀態(tài)下分配,這是適合公共資源分配的公平方法。另一個選擇就是,不保留這些編號,讓車主自己重新編號,防范拿特權(quán)號牌招搖撞騙。”
公車拍賣,能否成為控車契機?
公車拍賣能否成為北京市減少機動車總量的契機,也成為熱議話題。葉青認為,中央國家機關(guān)即將實施拍賣的5000輛車本身是有牌照的,屬于汽車存量而不是增量,“搖號限制的應(yīng)當(dāng)是增量。”因此,沒有必要將車牌去掉,“只是更換了主人。拍賣之后即可掛牌,不會增加北京的汽車增量”。
楊建順則提出,“實際上,限購不僅僅是增量問題,而是社會需求量大,要將有限的資源分配出去,就產(chǎn)生了車輛搖號制度?!比藗冇幸环N心理,沒有的東西要爭取,汽車限購實質(zhì)上助長了人們購車的愿望。“原本計劃在一定年限內(nèi)控制車輛保有量,現(xiàn)在早就超了,但還得往外放指標?!?/p>
網(wǎng)友“鄭之”也認為,北京目前的機動車數(shù)量已經(jīng)超出城市承受能力,如果拍賣公車可成為減少存量的契機,為什么要滿足于“不會增加”呢?
楊小軍認為控制車輛總量,最根本的目的是解決城市交通擁堵和車輛帶來的環(huán)境污染問題。北京市市級單位公車接近兩萬輛,加上區(qū)縣鄉(xiāng)、中央國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位,公車數(shù)量絕不是一個小數(shù)字。就此而言,不帶牌拍賣,對緩解擁堵和降低污染都有十分積極而重要的作用,不能不說這是一次難得的機會。
葉青說,這次公車處置,第一批五千輛,一次性處置完,相對總的汽車保有量,畢竟數(shù)量有限,減少小客車總量有其他辦法,比如市場外遷。據(jù)統(tǒng)計,北京三環(huán)內(nèi)的各類批發(fā)市場有100多家,通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式,北京會減少很多交通擁堵和空氣污染。另外,比如征收擁堵費,提高停車費。作為都市,東京有800萬輛卻很少堵車,目前北京汽車利用率仍有空間。總之,搖號限購并不是最好的辦法。
“從控車角度看,不帶牌拍賣公車,車輛會流出北京,有利于減少車輛總量,緩解擁堵,減少污染,是好事?!睏钚≤娬J為這一點不能不考慮。
制訂拍賣政策,對政府也是“考試”
與帶牌相比,不帶牌拍賣直接導(dǎo)致的問題是,公車低價拍賣。
楊小軍從北京目前的車輛搖號政策和現(xiàn)狀分析認為,如果不帶牌拍賣,在北京參與拍賣的積極性會低,因為拍到手沒牌無法上路。即使已經(jīng)搖到車牌的人,只有車輛價格對他有足夠的吸引力,才會選擇參與公車拍賣。對外地人同樣如此,拍賣要以價取勝。
楊建順認為:“如果從刺激成交角度講,有好辦法,就是面向全社會拍賣,不管是不是具有上牌資格,都可以參加拍賣,只要拍下號牌,就可以上牌,為了拿到這個機會,會吸引很多人的參與,價格自然就上去了,保值實現(xiàn)了,公平也實現(xiàn)了,這是不利中的有力決策。從總的政策制定來講,把利害得失分析清楚,雖然對以前的搖號制度構(gòu)成沖擊。兩害相權(quán)取其輕,需要作出選擇?!?/p>
“公車改革的核心問題是支出,甩掉巨額的車輛消耗包袱,杜絕車輪上的腐敗,不能單單考慮經(jīng)濟價值。公車不帶牌低價拍賣,從眼前看可能國家利益受損,但長遠看國家受益更大。從政治、社會、經(jīng)濟多種因素看,即使合理的低價拍賣也是值得的?!睏钚≤娬f。
楊建順認為,牌照有償制是將來發(fā)展的方向,無償制是目前過渡政策,公車改革再次提出這個問題。政府財產(chǎn)要走向市場,必須符合市場規(guī)律。立法上應(yīng)當(dāng)進行利益衡量,如果最終利大于弊,應(yīng)從立法上提供依據(jù)。不能讓實踐中實行很好的制度,一直背著違法的名號。“我贊成帶牌照拍賣,但不贊成在沒有法律依據(jù)的情況下拍賣?!?/p>
公車拍賣帶不帶牌是一個兩難問題,存在于實行車輛限購和車牌競拍的地方?!芭馁u政策如何制訂,對政府也是一次‘考試’?!睏钚≤娮詈笳f。(記者 王心禾 黨小學(xué))