日前，司法部對(duì)外發(fā)布《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》(下稱“意見稿”)，征求意見截至2020年3月27日。
意見稿發(fā)布后，引發(fā)多平臺(tái)網(wǎng)友熱議，一度刷爆微博。意見稿為何引發(fā)公眾強(qiáng)烈意見？其背后原因如何？記者對(duì)近期公眾關(guān)注的主要問題進(jìn)行梳理。
外國(guó)人永久居留制度，并非橫空出世
意見稿第1條指出，為了進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，規(guī)范外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)永久居留管理，保障取得永久居留資格外國(guó)人的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，制定本條例。
值得注意的是，其中涉及到的永久居留制度并不是一項(xiàng)新的制度，早在1985年頒布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》(自2013年7月1日《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》開始實(shí)行之日起，該法廢止)中就對(duì)外國(guó)人在國(guó)內(nèi)永久居留進(jìn)行了規(guī)定。2004年，公安部、外交部又頒布了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，首次在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了外國(guó)人永久居留的審批標(biāo)準(zhǔn)并開始簽發(fā)“外國(guó)人永久居留證”。
2012年中組部、人社部、公安部等多部門聯(lián)合發(fā)布《外國(guó)人在中國(guó)永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，規(guī)定除選舉權(quán)和被選舉權(quán)外，獲得永久居留資格的外國(guó)人原則上和中國(guó)公民具有相同權(quán)利義務(wù)。
2016年2月，中辦、國(guó)辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》，認(rèn)為存在申請(qǐng)條件設(shè)置不夠合理、簽發(fā)對(duì)象偏窄、待遇落實(shí)不到位等問題，要求“加快制定外國(guó)人永久居留服務(wù)管理?xiàng)l例”。
2016年6月，公安部就《外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例(草案)》公開征求意見；當(dāng)年，共批準(zhǔn)1576名外國(guó)人永久居留，較上年增長(zhǎng)163%。2020年2月司法部發(fā)布《中華人民共和國(guó)外國(guó)人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》，再次征求意見。
永久居留資格獲取門檻是否過低？
對(duì)于此次的意見稿，網(wǎng)友普遍擔(dān)憂的是，門檻設(shè)置降低了，會(huì)導(dǎo)致大量外國(guó)人涌入，擠占國(guó)內(nèi)公共資源。
網(wǎng)友所說的“門檻”變低了，其實(shí)是與2004年頒布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》比較得來的。在意見稿尚未出臺(tái)前，對(duì)外國(guó)人永居事項(xiàng)管理一直依據(jù)該《管理辦法》執(zhí)行。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，意見稿在申請(qǐng)條件方面主要有四大變化：
一是新增杰出成就申請(qǐng)永居。即取得國(guó)際公認(rèn)杰出成就的外國(guó)人，以及上述外國(guó)人推薦的專業(yè)人才，可申請(qǐng)永居。
二是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要方面大幅放寬任職單位和申請(qǐng)人條件限制。在任職單位方面，《管理辦法》要求須在中央部委或省政府下屬機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)高校、重點(diǎn)企事業(yè)單位、高新企業(yè)、鼓勵(lì)類外資企業(yè)、外資先進(jìn)技術(shù)企業(yè)、外資出口企業(yè)等任職，但意見稿放寬至重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)、普通高校科研機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)知名企業(yè)等；在申請(qǐng)人條件方面，從副總經(jīng)理、副教授等職務(wù)職稱放寬至高級(jí)管理和技術(shù)人才、助理教授、急需緊缺人才，并不再要求“連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)居留累計(jì)不少于三年”。
三是在投資申請(qǐng)方面，一般門檻從2004年的200萬美元降至2020年的1000萬人民幣。
四是新增普通工作申請(qǐng)，普通外國(guó)人如符合學(xué)歷、居留年限和收入要求，可申請(qǐng)永居。如博士畢業(yè)或國(guó)際知名高校畢業(yè)、工作滿三年、累計(jì)實(shí)際居留不少于一年的，或重點(diǎn)行業(yè)、區(qū)域工作滿三年、居留不少于一年、年收入不低于上年該地區(qū)城鎮(zhèn)職工平均水平的四倍的，均可申請(qǐng)永居。
由此可見，意見稿拓寬了申請(qǐng)永居的資格范圍和條件。對(duì)此，中央民族大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授田方萌表示：“條例略為松動(dòng)了之前的嚴(yán)格規(guī)定，但總體上是適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展階段的?！?/p>
河北工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授石小娟在接受采訪時(shí)表示，杰出人才、推薦制、長(zhǎng)期工作等申請(qǐng)途徑門檻較高。國(guó)際公認(rèn)自不用說，政府、高校的推薦都很難拿到。
但仍有很多專業(yè)人士認(rèn)為，意見稿在某些方面確實(shí)存在門檻較低的情況。比如，在親屬投靠方面，石小娟指出，美國(guó)優(yōu)先考慮的是本國(guó)公民的親屬，而非只要是獲得綠卡永久居留權(quán)的外國(guó)人都可以；在日本，外國(guó)人獲永居權(quán)之前會(huì)有“獲得長(zhǎng)期居留權(quán)”的過渡，但意見稿中并未提到這種過渡，條件相對(duì)較低。此外，意見稿關(guān)于由縣級(jí)人民政府有關(guān)部門受理外國(guó)人永久居留資格申請(qǐng)的規(guī)定，也被認(rèn)為門檻過低，部分專業(yè)人士認(rèn)為，至少應(yīng)提高為省級(jí)以上人民政府有關(guān)部門。
對(duì)于有些人擔(dān)心，獲得永居權(quán)的外國(guó)人會(huì)為他們的家屬辦理永居資格，如此拖家?guī)Э诘剡w入中國(guó)，會(huì)導(dǎo)致外來人口激增。田方萌表示，這種擔(dān)心其實(shí)是不必要的，因?yàn)橐庖姼宓?條設(shè)置了總量控制的安全閥，即“國(guó)家建立外國(guó)人永久居留政策定期評(píng)估調(diào)整機(jī)制。必要時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，對(duì)外國(guó)人永久居留資格實(shí)行定額審批制度”。
管理?xiàng)l例不要厚此薄彼
記者發(fā)現(xiàn)，意見稿第41條引起網(wǎng)民不小的討論，被戲稱“超國(guó)民待遇”，即“永久居留外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作的，按照社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)的規(guī)定參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。在中國(guó)境內(nèi)居留但未工作的，可以按照居留地相關(guān)規(guī)定參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇”。
石小娟認(rèn)為，該條款的本意，是想給無工作能力的外國(guó)籍弱勢(shì)群體，如老人、兒童一項(xiàng)基本的生存保障。但是，無工作還能享受基本的醫(yī)保社保，可能有悖于中國(guó)引進(jìn)外國(guó)人才建設(shè)的初衷?！爸袊?guó)有14億的人口壓力，一線城市千萬流動(dòng)人口的戶籍還沒有解決，中西部地區(qū)的人均收入和基礎(chǔ)設(shè)施目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，為外國(guó)人提供這一福利某種程度上更易鼓勵(lì)外國(guó)群體形成‘中國(guó)養(yǎng)老熱’，產(chǎn)生厚此薄彼的效果?！?/p>
此外，其他條款也被公眾質(zhì)疑存在“超國(guó)民待遇”嫌疑。比如，有網(wǎng)友提出按照意見稿第39條的規(guī)定，永久居留外國(guó)人對(duì)在中國(guó)境內(nèi)取得的收入，可以按照規(guī)定兌換外匯匯往境外，數(shù)量沒有限制。而中國(guó)公民就沒有此待遇，目前個(gè)人每年外匯限額是5萬美金。還有人提出，根據(jù)意見稿，獲得永久居留權(quán)的外國(guó)人將不受中國(guó)計(jì)劃生育和戶籍制度的限制。
針對(duì)各界意見，3月7日，司法部、國(guó)家移民管理局聯(lián)合召開征求意見座談會(huì)。會(huì)上，司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《條例》目前尚處于向社會(huì)征求意見階段，我們將按照科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，對(duì)公眾所提的意見建議，認(rèn)真深入予以研究?！稐l例》在充分吸納公眾意見、進(jìn)一步修改完善之前不會(huì)倉促出臺(tái)。
張輝 陸青
